Олексій Гарань,
науковий директор
Фонду "Демократичні ініціативи"
імені Ілька Кучеріва
Спеціально для Української правди
У передвиборчій програмі тоді ще кандидата у президенти України Володимира Зеленського наголошувалося: "Мій перший законопроект: "Про народовладдя". У ньому ми разом закріпимо механізм, за яким тільки Народ України буде формувати основні завдання для влади через референдуми та інші форми прямої демократії".
Політологи прекрасно знають, що референдуми щодо прийняття законів в обхід парламенту можуть бути небезпечними і широко практикуються авторитарними чи популістськими режимами. Тому одразу постало питання, а як саме кандидат бачить цей механізм?
На даний момент відповіді ми не маємо. Натомість почули від новопризначеного голови АП Андрія Богдана, а потім і самого Зеленського доволі плутані заяви про референдум щодо мирних домовленостей з Росією.
Нарешті 12-го червня інтерв'ю представника президента в парламенті вийшло під красномовним заголовком "Руслан Стефанчук: Проблемы в работе Рады можно было бы решить путем введения двухпалатного парламента" з апелюванням до референдуму 2000 року, оголошеного Леонідом Кучмою "за народною ініціативою".
Зокрема, було заявлено, що "ми не можемо ігнорувати те, який відсоток громадян тоді за це проголосував (83,9% – автор). Тому в якості політико-правової основи ми будемо враховувати і той референдум".
Розглянемо два аспекти:
1) Що дає запровадження двопалатності?
2) Чи варто з політичної точки зору апелювати до сумнозвісного референдуму 2000 року?
Доцільність двопалатності
Є демократичні країни і з двопалатним, і з однопалатним парламентами.
Федеративні країни мають двопалатний парламент. І це зрозуміло, бо друга палата представляє інтереси суб'єктів федерації. Україна до таких не належить: нагадаємо, що сьогодні ідея федералізації України наполегливо обстоюється саме Кремлем.
Є й унітарні країни з двома палатами, як Франція, Польща, Чехія, де така система склалася історично.
Є й країни, які перейшли від двопалатного до однопалатного парламенту, як от Швеція.
Назагал, перевага однопалатного парламенту у тому, що вона дає можливість швидше ухвалювати рішення, тоді як двопалатність може гальмувати прийняття рішень. Водночас запровадження двопалатності дає більше можливості для збалансованіших рішень і створює перешкоди для монополізації влади політичною силою, яка, скажімо, може отримати однопартійну більшість у Раді.
Але тут не все так просто. Багато що залежить від того, як саме обирається друга палата.
Світова практика показує, що кількість членів верхньої палати є меншою за нижню палату.
Ідея Леоніда Кучми полягала у наступному: за пропорційною системою влада програвала опозиція, і саме цю модель вимагала опозиція і більшість незалежних експертів, які зазначали небезпеки мажоритарки за українських умов. Тому Кучма формально вирішив, що можна буде піти на поступки опозиції. Але друга палата обиралася б за мажоритаркою, скажімо, по 2 депутати від кожної з областей.
А тепер уявіть, які б за розміром це були округи. Те саме стосувалось і вельми популярної серед електорату ідеї про скорочення кількості депутатів, яка також здобула підтримку на референдумі.
Але ж чим менший мажоритарний округ, тим більше можливостей провести агітацію "від дверей до дверей", натомість чим більший мажоритарний округ, тим більше можливостей у тих, хто має доступ до ЗМІ, грошей, адміністративного ресурсу.
Для чого потрібна була така друга палата Кучмі – зрозуміло. Для чого це команді нового президента – поки що ні.
Чи варто апелювати до референдуму-2000?
Але, на нашу думку, головний мінус в апеляції до референдуму 2000 року полягає в тому, що він був спрямований на авторитарне збільшення влади президента і здійснювався відверто авторитарними методами.
Нагадаємо, що тоді за Конституцією в редакції 1996 року діяла модель "сильного президента". Тим не менше шість питань, які Кучма вирішив винести на референдум "за народною ініціативою" (саме Віктор Медведчук опікувався тоді "ініціативними групами"), були спрямовані на ще більше посилення влади президента.
Але тодішній, перший і незаполітизований, склад КС визнав неконституційними два найбільш небезпечні питання президента: питання 1 про недовіру ВР і внесення відповідних змін до Конституції (оскільки можливості розпуску ВР внаслідок референдуму не було передбачено – автор) і питання 6 про прийняття нової Конституції на референдумі (тобто в обхід парламенту за російським сценарієм 1993 року).
Конституційний суд також вирішив, що оскільки порядок ухвалення змін до Конституції потребує затвердження в парламенті, то навіть схвалені на референдумі рішення потребують затвердження двома третинами складу ВР.
Зрештою, Кучмі у парламенті не вистачило кількох голосів до затвердження результатів референдуму, який він виграв. Інакше кажучи, у 2000 році був один з небагатьох в історії України випадків, коли КС виступив як справді незалежна інституція, здатна утримувати баланс сил між різними гілками влади.
І це справді було важливо, оскільки перемога Кучми на референдумі була досягнута сумнівними методами. На той момент ще діяв закон про референдум від 3 липня 1991 року (тобто схвалений ще до незалежності України), і він у низці моментів суперечив Конституції незалежної України. Дозволялося "дострокове голосування", за яке "агітували" батьків у школах, хворих у лікарнях тощо. І зрозуміло, чому. Бо дострокове голосування дозволяло фальсифікації.
"Достроково" проголосувало 54% (!) українців. Найвища явка була на контрольованому медведчуківською СДПУ (о) Закарпатті – 74%! Як тоді жартували, "горці спустилися з гір, аби проголосувати за двопалатний парламент", а один із матеріалів "Дзеркала тижня" про сусідню Буковину носив назву "Чим далі в ліс і вище в гори, тим активніший електорат". У Донецькій, Луганській, Миколаївській областях дострокове голосування становило 66%. І лише в чотирьох регіонах України "дострокова" явка були нижчою за 40%.
Референдум 2000 року став яскравим прикладом того, як під прикриттям гасел про "народну ініціативу" президент діяв авторитарно.
Це стосується і формулювань референдуму, і форм його проведення.
Минуло вже 19 років! Може, нам ще згадати про горбачовський референдум навесні 1991 року за "оновлену федерацію" чи про тодішнє ж республіканське опитування "Чи згодні ви, щоб Україна була у складі Союзу Суверенних Республік на підставі Декларації про державний суверенітет України?" (до речі, на той час прогресивне формулювання, яке зводило нанівець "оновлену федерацію" Горбачова)?
А з 2000 року країна змінилась, змінилася й Конституція. Після двох Майданів ми заслуговуємо на справді демократичні процедури. У цьому контексті апеляції до сумнозвісного референдуму-2000 навряд чи видаються доречними.
_____________________
Цю статтю представлено Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва в рамках Програми сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст статті є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) або уряду США.
