Децентралізація по-новому, дуалізм по-старому
Олексій Сидорчук, аналітик Фонду "Демократичні ініціативи" імені Ілька Кучеріва
Одна правка у президентському проекті змін до Конституції, який народні депутати 16 липня відправили на розгляд до Конституційного суду, підняла справжню бурю в українському парламенті та громадському середовищі. Перенісши положення про необхідність законодавчого визначення «особливостей здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей» із перехідних положень закону до перехідних положень Конституції, Президент Порошенко і депутати, що підтримали його ініціативу, наразилися на шквал критики з приводу намірів легалізувати псевдодержавні утворення «ДНР» і «ЛНР». За цією надмірно чутливою новелою практично зникла з поля зору основна частина запропонованих нововведень до Конституції, що стосуються децентралізації влади.
Водночас саме конституційне закріплення основ для проведення децентралізації було основним завданням, яке намагалися виконати розробники змін до Основного Закону в межах створеної главою держави Конституційної комісії. Її робота зазнала справедливої критики, оскільки була надміру закритою не лише для широкого загалу, а і для безпосередніх стейкхолдерів реформи децентралізації, зокрема посадовців органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади. Більше того, робочі проекти змін до Конституції виникали подекуди без відома самих учасників Конституційної комісії, що ставило під сумнів легітимність усього процесу конституційного реформування.
Маючи це на увазі, слід, утім, зазначити, що зміст запропонованих Президентом нововведень у цілому відповідав декларованим українською владою завданням. Зокрема, суть законопроекту «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» № 2217а в цілому узгоджується із затвердженою у квітні минулого року Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Положення президентського законопроекту були спрямовані на перенесення основного масиву повноважень від місцевих державних адміністрації до місцевих рад і створених на їх основі виконавчих комітетів. Заради цього проект пропонує ліквідувати місцеві державні адміністрації, а замість них запровадити інститут префектів, які матимуть значно вужчі повноваження – переважно у сфері контролю над законністю роботи органів місцевого самоврядування.
Для успіху децентралізації, однак, самої передачі повноважень органам місцевого самоврядування було би замало. Здобувши нові компетенції, відповідні інститути публічної влади повинні отримати й відповідні ресурси, зокрема фінансові, для того, щоби бути в змозі реалізовувати нові функції. Крім того, поруч зі збільшенням повноважень має йти і зростання відповідальності за їх реалізацію.
Основи для виконання першої умови було закладено в положеннях, що регулювали матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування, передусім завдяки державному зобов’язанню забезпечувати органи місцевого самоврядування необхідним обсягом ресурсів для виконання тими своїх повноважень. Другу умову також було здебільшого виконано, хоч і в більш неоднозначній манері. Президент отримав право припиняти повноваження місцевих рад і голів громад у разі створення тими загроз національній безпеці, державному суверенітету чи територіальній цілісності. Попри обмеження цього права необхідністю отримати позитивний висновок Конституційного суду поле для невиправданого втручання президента у роботу органів місцевого самоврядування все ж лишилося.
Поза тим, поруч із загалом позитивним забарвленням запропонованого проекту у сфері відносин органів державної влади та місцевого самоврядування він також оголив певні проблеми у стосунках усередині виконавчої гілки влади і навіть додав нові до вже існуючих. Мова йде передусім про статус префектів. Обравши шлях найменшого спротиву, автори проекту вирішили перенести існуючу модель призначення голів місцевих державних адміністрації на інститут префектів – згідно з запропонованими змінами, їх призначатиме і звільнятиме Президент за поданням Кабінету Міністрів. Більше того, префектів пропонують зробити відповідальними перед главою держави і водночас підзвітними та підконтрольними уряду.
На жаль, така схема зберігає недоліки існуючого подвійного підпорядкування представників виконавчої влади на місцях. Виконуючи вказівки та розпорядження Кабінету Міністрів, префект водночас перебуватиме під загрозою звільнення з боку Президента, що, вочевидь, викривить ієрархію виконавчої гілки влади, створить підґрунтя для конфлікту між Президентом і урядом за контроль над префектом і водночас зробить останнього політично залежним від глави держави. Витоки цієї проблеми очевидні – існуюча напівпрезидентська модель, яка розділяє виконавчу владу в країні між президентом і урядом. Запропонована система призначення і звільнення префектів по суті відтворює логіку напівпрезиденціалізму з усіма його загрозами і слабкими місцями. Попри те, що неурядові експерти ще минулого року пропонували в межах конституційної реформи змінити й саму форму правління, президентська команда вирішила винести це питання за дужки процесу змін до Основного Закону.
Інші положення законопроекту лише посилюють вади подвійного контролю над префектами. Проект змін, зокрема, дає Президентові та Кабінету Міністрів право скасовувати рішення префекта у різних сферах його компетенцій, тим самим значно розширюючи потенційне поле конфлікту між двома «головами» виконавчої влади. Характерно, що таку позицію підтримали й експерти Венеційської комісії Ради Європи у своєму попередньому висновку щодо законопроекту – незважаючи на те, що вона несе очевидну загрозу паралічу роботи префектів унаслідок протистоянь його двох «начальників». Масла у вогонь додає окреме положення про те, що можливі додаткові повноваження префекта, які визначатимуться законами, підлягатимуть праву скасування і з боку глави держави, і з боку уряду.
У проекті не обійшлося і без традиційних для українського конституційного процесу спроб ініціатора змін отримати додаткові важелі впливу на інші органи влади. Зокрема, префекти дивним чином отримали право координувати діяльність територіальних органів виконавчої влади і слідкувати за законністю їхніх дій, чого позбавлені навіть діючі місцеві державні адміністрації. Мотиви Президента стають зрозумілими з огляду на особливості роботи голів місцевих державних адміністрацій, які в більшості випадків де факто підконтрольні главі держави. Перенісши схему їх призначення на інститут префектів, Президент, вочевидь намагається зберегти свій вплив на префектів і з їх допомогою отримати додаткові інструменти впливу на діяльність територіальних органів виконавчої влади, які формально підпорядковуються відповідним урядовим структурам. Однак навіть якщо цю небезпеку не буде актуалізовано, нові повноваження префектів створять ще один привід для конфліктів усередині виконавчої гілки влади.
Таким чином, направлені на розгляд Конституційного суду зміни до Конституції створюють доволі міцне підґрунтя для успішного проведення децентралізації влади та посилення спроможності територіальних громад. Водночас вони зберігають існуючі зони конфлікту між Президентом і урядом – стосовно префектів замість діючих зараз місцевих державних адміністрацій, а також створюють нові – довкола взаємодії префектів із територіальними органами виконавчої влади. Усунути вказані недоліки неможливо без перегляду існуючої напівпрезидентської форми правління з метою уніфікації нині роздвоєної структури виконавчої гілки влади. Відповідно, проблемні моменти запропонованої главою держави редакції Конституції є ще одним свідченням на користь необхідності ґрунтовнішого реформування існуючої конституційної моделі.
