Земельна реформа — коли громадська думка зможе стати опорою реформаторів у боротьбі з популізмом?

Оригінал статті  - на LIGA.net

Поворотною датою у історії ринку землі в України стало 28 квітня 2020 року, коли Президент В. Зеленський підписав закон №552-ІХ, який Верховна Рада ухвалила 31 березня. Попри палкі політичні дискусії влада продемонструвала рішучість, і ринок землі має запрацювати з липня 2021 року. Це мало б знизити інтенсивність апеляцій до громадської думки та маніпуляцій з цього приводу.

Проте суперечності у громадській думці не зникли, а тому земельне питання лишається зброєю на полі політичних баталій. «Батьківщина» та «ОПЗЖ» вирішили оскаржити конституційність закону. У медіа вже навіть публікувався проект рішення КСУ, а отже цілком імовірно, що земельна реформа може повторити долю е-декларування.

Незалежно від того, чи буде закон визнано неконституційним, важливо зрозуміти, за яких умов більшість громадян будуть готові підтримати земельну реформу і зменшиться кількість політичних маніпуляцій на цьому ґрунті.

Парадокси громадської думки — чи настільки вони парадоксальні?

44% українців вважають, що земля за певних умов може бути об’єктом купівлі-продажу, натомість 43% говорять, що земля в принципі не може бути об’єктом купівлі-продажу. Якщо ж розглядати це питання як право розпоряджатися своєю власністю, українці виявляються більш готовими до запуску ринку — 58,5% погоджуються, що людина, яка має землю у власності, повинна мати право її продати:

 Різницю у відповідях на запитання про одне й те ж явище видно неозброєним оком. Парадокс в тому, що майже 25% тих, хто підтримує право людини продати свою землю, одночасно говорять, що земля в принципі не може бути об’єктом купівлі-продажу:

Це може наштовхнути на висновок про сплутаність та непослідовність громадської думки через необізнаність чи невисоку важливість земельної реформи для більшості українців.

Однак громадська думка є більш послідовною, ніж це може здаватися, але про це свідчать дещо інші параметри. А до пояснення логіки названої вище групи респондентів повернемося згодом.

«Ринко-оптимісти» — хто вони та чи безмежний їх оптимізм?

Підтримка запуску ринку земель має вікову специфіку: зі збільшенням віку респондентів зростає частка противників ринку землі у будь-якому варіанті.

Однак є й більш потужний чинник, за яким утворюються дві групи з вельми когерентними поглядами щодо ринку землі. У опитувані Фонду «Демократичні ініціативи» умовно розділити ці дві групи можна за відповіддю на запитання «Чи погоджуєтеся Ви, що ринок землі сприятиме економічному розвитку України?». Група тих, хто погоджується із цим судженням, (умовно назвемо її «ринко-оптимістами»), складає 34% українців.

«Ринко-оптимісти» демонструють послідовність у ставленнях до широкого спектру аргументів (а іноді й стереотипів) щодо позитивних чи негативних наслідків запуску ринку земель:

Як видно, «ринко-оптимісти» переважно погоджуються, що запуск ринку сприятиме кращій обробці закинутих земель, приходу нових технологій у галузь тощо.

Також, як видно на графіку, «ринко-оптимісти» здебільшого не погоджуються із песимістичними прогнозами про виснаження земель новими власниками, знищення дрібних фермерів, і навіть із тезою про неприпустимість запуску ринку через сакральну цінність землі для українського народу.

            Однак навіть «оптимісти» побоюються скупки земель олігархами, та й важко не помітити, що на обох графіках близько третини цих громадян не впевнені у позитивних ефектах ринку.

             Ці побоювання пояснюються тим, що українці добре пам’ятають, як відбувалася приватизація у 1990-х роках і створення олігархії, а тому навіть прихильники ринку земель бояться повторення цієї історії. Звідси виникають і побоювання, що ринкові механізми не встановлять справедливі ціну на землю, а отже великі площі земель будуть скуплені за безцінь, що знищить дрібних фермерів та обмежить доступ людей до природних ресурсів.

            Ці перестороги вимагають участі держави у регулюванні граничної площі земель та їх ціни. На законодавчому рівні ці питання адресовані в статті 145 закону №552-ІХ, яка, окрім граничної межі в 10 тисяч гектарів, встановлює ще й обмеження на володіння ділянкою до 100 гектарів до 2024 року.

            Однак через низьку довіру до влади та правоохоронців у громадян все одно немає впевненості, що передбачена законом нормативна грошова оцінка вартості землі справді сприятиме встановленню справедливих цін, а правоохоронна система буде ефективно протидіяти схемам із обходу норм закону та в принципі слугуватиме незалежним арбітром конфліктів у земельних відносинах.

Власне, через недовіру до правоохоронців навіть серед «ринко-оптимістів» майже чверть не вірить, що ринок усуне вже існуючі тіньові схеми купівлі-продажу. Через недовіру до держави навіть серед групи «оптимістів», які схильні послідовно підтримувати ідею ринку землі, частина не вірить в позитивні ефекти реформи.

«Ринко-песимісти» — пропало все, але справа навіть не в землі

  Недовіра впливає і на думки другої великої групи — «ринко-песимістів», — громадян, які не погоджуються, що запуск ринку землі сприятиме економічному розвитку України (таких 39% загалом в Україні).

Як видно, «ринко-песимісти» дуже послідовно погоджуються з твердженнями про негативні ефекти ринку та не погоджуються із можливими позитивними наслідками.

Недовіра до держави впливає на погляди «песимістів» ще глибше, ніж у випадку з «оптимістами». Недовіра породжує соціальне розчарування, яке відображається у ставленнях до широкого спектру суспільно-політичних питань. Розчарування та недовіра до влади наштовхує на думки, що більшість реформ, які намагається здійснювати влада (в тому числі і ринок земель) працюватиме не в інтересах громадян та не призведе до покращення економічної ситуації:

 Як видно, чим гіршою стає оцінка громадянами оцінка загальної соціально-політичної ситуації в країні, тим менше й віра у позитивні наслідки ринку земель.

Звісно, світогляд цієї групи різноманітний. Зокрема, симптоматично, що серед «ринко-песимістів» істотно більше прихильників інтеграції з РФ, які часто розчаровуються не просто поганим функціонуванням Української держави, а в принципі її існуванням.

Однак, звісно, прихильників РФ тут не більшість. Глибшим мотивом песимізму є саме недовіра, а змінити її здатна передусім ефективна боротьба з корупцією (голова проблема країни для 70% громадян).

Боротьба з корупцією здатна змінити уявлення більшості громадян, що економічні інститути організовані за екстрактивною логікою, тобто для видобутку ресурсів з населення в інтересах політичних еліт. Це, в свою чергу, сприятиме відходу від песимістичних поглядів, що будь-які реформи, в тому числі й ринок землі, робляться передусім в інтересах самої влади, а не громадян.

Тож як пояснити взаємовиключні параметри?

            Повертаючись до згаданого на початку парадоксу — чому частина громадян підтримують право людини продати свою землю, але водночас говорять, що земля в принципі не може бути об’єктом купівлі-продажу?

            Можна припустити, що причина суперечності полягає, знов-таки, у недовірі до влади. Чому ж? Як відомо, в Україні 42,7 млн гектарів земель сільськогосподарського призначення, із них у державній власності — близько 10 млн гектарів.

Українці навряд чи сумніваються у здатності своїх співгромадян розпорядитися своєю землею, що й призводить до визнання права громадян продати свою землю. Однак з огляду на недовіру до органів влади та небезпідставні уявлення про її корумпованість громадяни переймаються долею державної землі.

Тому частина тих, хто погоджується з правом українців продати свою приватні землі, може говорити, що «земля в принципі не може бути об’єктом купівлі-продажу», думаючи при цьому про державні землі.

 То чи продадуть державні землі?

            Ні, адже пункт 7 статті 130 закону №552-ІХ прямо забороняє продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної і комунальної власності.

            Однак питання власності та ефективного розпорядження державними землями на цьому не закрите. Згідно з заявою голови Держгеокадастру Романа Лещенка, аудит виявив, що із згаданих 10 млн гектарів за роки незалежності миші з’їли близько 5 млн гектарів державних земель.

            Розслідування випадків незаконної приватизації може стати саме тим прикладом боротьби з корупцією, який необхідний українцям для відновлення довіри до влади та її реформ. У цьому сенсі доречною виглядає і передача державних земель у власність ОТГ, яким довіряють значно більше.

            Тому аби земельна реформа позитивно сприймалася громадянами, необхідні системні заходи, зокрема, успішна боротьба з корупцією для відновлення суспільної довіри до держави, та конкретні кроки у сфері земельних відносин:

• розслідування вже виявлених зловживань при приватизації державних земель;
• ефективна робота правоохоронних органів для уникнення схем із заволодіння земельними ділянками, більшими за граничну площу;
• забезпечення справедливого функціонування нормативної грошової оцінки вартості землі;
• виявлення чутливих для громадської думки аспектів реформи та проведення  адресних інформаційних кампаній щодо відповідних заходів урядової політики.

_______________________________

Цей аналітичний матеріал представлено Фондом «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва в межах проєкту German Ukrainian Researchers Network (GURN), що реалізується за фінансової підтримки Міністерства закордонних справ Німеччини. Проєкт здійснюється за ініціативи Інституту європейської політики (Берлін) спільно з Фондом «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва, Центром «Нова Європа» та think twice UA. Зміст матеріалу є винятковою відповідальністю Фонду «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва і не обов’язково відображає погляди Міністерства закордонних справ Німеччини.