Голова напряму "Регіональна безпека та дослідження конфліктів", дослідниця Лондонської школи економіки й політичних наук
Спеціально для Європейської правди
"Кластери для імплементації Мінських угод" – таку назву має новий документ, що його розробляє "нормандська четвірка" за пропозицією Німеччини та Франції.
Як це (на жаль) зазвичай буває у переговорах щодо Донбасу, суспільство дізналося про переговори з цього приводу від РФ – у той час як Україна традиційно мовчить або обмежується загальними коментарями про хід "нормандських зустрічей", росіяни ведуть інформаційну кампанію, випереджаючи Київ. За вже звичною тактикою, текст пропозицій оприлюднили у російській пресі, подавши їх, звісно ж, у прочитанні російського МЗС.
А очільник ОПУ Андрій Єрмак у коментарі про цей злив, хоч і непрямо, але визнав автентичність української пропозиції.
То чим є новий план? Що це – надія на прогрес чи черговий глухий кут? Чи є приховані небезпеки у пропозиціях Парижа та Берліна?
Ну і "улюблене" питання українців: чи є зрада в пропозиціях від офісу Зеленського?
Анатомія "кластерів"
Ідея розробити так звані "кластери" справді виходить від держав-партнерів України по Нормандському формату, тобто від Німеччини та Франції.
По суті, це чергова спроба розробити послідовність виконання пунктів Мінських домовленостей, внести ясність у питання, що і слідом за чим має реалізовуватися. Адже саме ця черговість викликає найбільше суперечностей. Зокрема, Україна наполягає, що "політичні" пункти не можна починати реалізовувати, доки не будуть виконані "безпекові"
Звідси й пропозиція розбити "Мінськ" на кілька кластерів, і лише після виконання першого переходити до другого і так далі, чергуючи при цьому політичні, економічні пункти тощо. Це – принципово не нова ідея. На точно такому ж принципі свого часу була побудована так звана "формула Штайнмаєра".
Втім, цього разу Берлін та Париж нових формул чи нових ідей не пропонували. Їхня пропозиція є радше дипломатичним "переказом", чи навіть "копіпастом" Мінських угод. Але запропонований ними порядок вартий уваги.
Головний позитив – це принцип "безпека передусім".
Спочатку заходи безпеки, обмін полоненими і безперешкодна робота Міжнародного комітету Червоного Хреста і СММ ОБСЄ на території ОРДЛО. Все інше – тільки за цих умов.
Також пропонується ухвалити дорожню карту виконання "Мінська" на рівні лідерів "нормандської четвірки", тобто за підписом Путіна (РФ, як ми знаємо, намагається уникнути брати на себе відповідальність за подібні документи).
Місцеві вибори за франко-німецькою пропозицією мають початися лише після завершення виведення іноземного контингенту та роззброєння під контролем СММ ОБСЄ.
Але є і менш вигідні для України речі, які вже зараз передбачені "Мінськом".
Зокрема, паралельне ухвалення конституційної реформи в частині децентралізації "з урахуванням особливостей ОРДЛО" (Банкова неодноразово заперечувала намір змінювати Конституцію) та всіх законів, передбачених Мінськими угодами. Щоправда, на думку Берліна та Парижа, чинності вони мають набувати поступово, і це залежатиме від перебігу роззброєння бойовиків та виведення іноземних військ.
Ще одне запитання викликає кордон.
На момент проведення місцевих виборів повного контролю за кордоном з боку України не передбачається, хоча натомість має бути "розширена міжнародна присутність" з боку СММ ОБСЄ з широкою українською присутністю в самій місії або у вигляді спеціалістів зв’язку. А після виборів – повний контроль переходить до України.
Але варто повторитися: це і зараз є положенням Мінських угод. І це – гарний варіант для початку переговорів про їхнє оновлення.
І хоча проривів у франко-німецькій пропозиції немає, відвертої зради там теж шукати не варто. Це – хороша стартова позиція для дискусії про оновлення Мінських угод, і саме так її варто сприймати – як базис для подальших переговорів.
Натомість на значно більшу увагу заслуговують пропозиції і доповнення з українського боку. Бо саме вони визначають, на що готові наші переговорники на цьому етапі.
Що пропонує Україна?
Одразу варто дати відповідь на головне: зради в пропозиціях України немає.
Документ, викладений на семи сторінках, значно детальніший за пропозиції Парижа та Берліна. Але нові елементи, які він пропонує, не шкодять переговорній позиції Києва. Тепер про все по порядку.
Наявні Мінські домовленості пропонується розбити на вісім кластерів (пронумерованих латинськими літерами від A до H), суттєво деталізувавши і у деяких місцях – змінивши.
Спочатку – безпека. Цей принцип у документі цілком дотриманий.
Причому українська сторона пропонує конкретні і вже попередньо погоджені в Мінській ТКГ кроки. Режим тиші, розведення важких озброєнь по всій лінії та повне розведення на чотирьох ділянках, розмінування на 19 ділянках, відкриття КПВВ у Золотому і Щасті, доступ СММ ОБСЄ до всієї території України (а це – "місточок" до кримського питання), взаємне звільнення усіх затриманих у зв’язку з конфліктом – усе це має бути виконано в першу чергу.
У документі підкреслюється принципова позиція: ці пункти мають бути реалізовані без жодних передумов щодо прогресу в політичних, економічних чи будь-яких інших питаннях.
Чи не найважливіша зміна "Мінська" стосується кордону.
Відновлення контролю над кордоном прописане детально – за допомогою спеціальних патрулів СММ ОБСЄ вздовж кордону, розширення представництва СММ на російських прикордонних пунктах "Гуково" і "Донецьк" та на всіх інших "дзеркальних" пунктах вздовж не контрольованої Києвом ділянки.
В цьому Україна (нарешті) спирається на перший Мінський документ – Протокол від 1 вересня 2014 року, де чорним по білому написано: ОБСЄ має здійснювати постійний моніторинг та верифікацію на російсько-українському кордоні зі створенням відповідних зон безпеки.
До того ж Київ наполягає: має бути створена підгрупа з питань кордону в Мінській ТКГ. І паралельно з цим, на цьому ж етапі – розробка Дорожньої карти: в ТКГ, а потім – у Нормандському форматі.
Схоже, що питання кордону дійсно є "червоною лінією" для українських переговорників сьогодні. Прогрес за цим напрямком має бути ще до імплементації будь-яких інших політичних кроків. І це – дуже добрий сигнал.
Загалом в українській пропозиції, так само, як і у франко-німецькій, політичні кроки перемішані з безпековими, але помітним є акцент Києва на питаннях безпеки. Спочатку – прогрес у цьому напрямку. Вже у відповідь – поступові політичні кроки.
Так, лише з початком виведення іноземних військ, роззброєння і розведення сил вздовж всієї лінії розмежування до Ради будуть внесені законопроєкти, необхідні для Мінського процесу (йдеться не про ухвалення, а тільки про реєстрацію в парламенті). Якщо є прогрес у виведенні російських військ та інших безпекових кроках – ухвалюємо в першому читанні.
І тільки коли СММ ОБСЄ верифікує повне виведення контингенту, завершення роззброєння, гуманітарне розмінування, а Україна почне повертатися на російсько-український кордон (напряму, а не у складі патрулів СММ ОБСЄ!) – всі закони ухвалюються в другому читанні, але тільки закон про вибори в ОРДЛО автоматично набуває чинності. Інші – на тимчасовій основі. Тут вже запускається виборчий процес і відновлюються соціально-економічні зв’язки з ОРДЛО.
Останній "кластер" – це проведення виборів і отримання повного контролю над кордоном. І хоча офіс президента напряму не сформулював, що має відбуватися раніше, посилання на Копенгагенські критерії ОБСЄ дозволять Україні стверджувати, що спочатку – кордон.
Відтак переговорні пропозиції Києва – дуже обережні. Без жодних зрад чи політичних авансів, програшних для України і вигідних Росії.
У документі не вказуються чіткі терміни виконання цих етапів, процес роззброєння і демілітаризації виписаний так, що він очевидно триватиме місяцями.
Тож вибори за цим планом не можуть бути можливі у близькій перспективі.
Проблеми "плану Єрмака"
Хоча слабкі місця в українській пропозиції, безперечно, є.
По-перше, це так звана "народна міліція".
Пропонуються спільні загони "народної міліції" ОРДЛО, української поліції і СММ ОБСЄ. З’являються вони після завершення виведення іноземних військ, але до отримання контролю над кордоном.
Подібні гібридні патрулі – не винахід Банкової. Достатньо відомий, наприклад, досвід Хорватії, де поліцейські патрулі формувалися з трійок – місцевий серб, хорватський поліцейський та представник контингенту місії ООН. Але там це поєднувалося із повним контролем за конфліктною територією, а в українському випадку він не прописаний, тож і ризики "перевзування" вчорашніх бойовиків у "міліціонерів" – занадто високі.
По-друге, не сказано жодного слова про демонтаж окупаційних адміністрацій.
Незрозуміло, хто ж управлятиме цими територіями, поки відбуватиметься поступове роззброєння, виведення військ і, що головне, – під час виборчої кампанії.
Якщо все у відповідності до Копенгагенських критеріїв і нинішньої редакції закону України про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО, то логічно, що ці території адмініструють українські органи влади – але цього немає ані у "Мінську", ані у новому плані.
Тим більше, що відновлення соціально-економічних зв’язків і роботи банків має відбутися до виборів, а розпорядником коштів для їх фінансування є українська виконавча влада. Тим не менше, питання, коли саме, в який спосіб і в якій послідовності українські органи влади заміщатимуть нинішні самопроголошені – не зрозуміло.
І третє слабке місце – це мандат СММ ОБСЄ. В нинішньому форматі СММ не здатна виконувати функцію повноцінного міжнародного контингенту, який верифікує демілітаризацію, контролює кордон і при цьому виконує поліцейську (де-факто) функцію з підтримання правопорядку на окупованих територіях. Відтак, потрібні новий розширений мандат і фінансування, а це потребує згоди всіх країн-учасниць ОБСЄ, включно з Росією та її сателітами.
Втім, посилення місії СММ ОБСЄ в офісі президента вважають таки легшим завданням, аніж розгортання контингенту ООН.
Мрії Росії: "все і одразу"
Росія також запропонувала свою версію кластерів, але їх немає сенсу аналізувати в деталях через абсолютну нереалістичність.
Тут – повний набір політичних мрій Кремля: суб’єктність маріонеткових "республік", прямий діалог Києва з ними на всіх етапах погодження усіх документів, у тому числі дорожньої карти, не з Москвою, а з самопроголошеними керівниками "Л/ДНР", і навіть узгодження в ТКГ законів, які далеко виходять за рамки Мінських документів, визнання Україною "народної міліції ОРДЛО" та виведення іноземних військ під їхнім наглядом (!), ніякої української поліції, ну і контроль над кордоном винятково після виборів. Та й загалом, "нормандська четвірка" втрачає ключову роль, а процес переговорів перекочовує до Мінської ТКГ.
Погоджуватися на такі сценарії у Києві, вочевидь, ніхто не стане. Понад те, вони не можуть стати ґрунтом, на якому треба будувати компроміс. Та й у Москві жаліються, що Київ не дає зауважень до їхніх ідей.
Що ж буде далі?
Рішення "злити" журналістам усі переговорні позиції, включно з позицією західних партнерів – це крок, який вважають неприпустимим у міжнародних переговорах. І те, що Росія обрала цей шлях, саме по собі є сигналом: там не сприймають переговори всерйоз.
Тож і для нас змін немає.
Росія все далі дрейфує в бік нереалістичних вимог. Україна – маневрує, просуває ідею перегляду "Мінська", але робить це достатньо обережно, формально не переступаючи "мінську межу". Тобто – гра на виснаження, тупцювання на місці.
Втім, у цій ситуації нам треба пам’ятати, що Берлін та Париж наближаються до зміни влади. І не можна виключити сценарій, за яким одного дня у них з’являться пропозиції, здатні зашкодити Україні.
А тому Київ має зберігати пильність і надалі просувати свою позицію. Яка наразі, як бачимо, не містить жодної "зради".
___________
Цей матеріал представлено Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва в рамках Програми сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст матеріалу є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) або уряду США.
