Закон про реінтеграцію Донбасу: ризики та застереження – експерти
Закон про реінтеграцію Донбасу (законопроект №7163), який Верховна Рада розглядатиме в другому читанні 16 січня, несе в собі чимало суперечностей, тому потребує публічного обговорення із залученням широкої громадськості та ЗМІ. На цьому наголосили експерти під час дискусії «Закон про реінтеграцію Донбасу на порядку денному: громадська думка і думки експертів».
Директор Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва Ірина Бекешкіна насамперед представила свіжі дані опитування населення, водночас зазначивши, що стосовно окремих питань громадська думка вже кілька років навдивовижу стабільна. «Наприклад, лише 18% українців нині, як і торік, схильні вважати, що мир на Донбасі можна встановити лише силовим шляхом, однак абсолютна більшість громадян України переконана, що мир треба встановлювати шляхом компромісів. При цьому 49% вважають, що заради миру можна піти на компроміси, але не на всі», – зауважила Ірина Бекешкіна.
Соціолог розповіла, що коли респондентам запропонували перелік компромісів, які містяться в Мінській угоді, то із багатьма із них вони виявилися не згодними. Особливо не прийнятними є пропозиції щодо проведення місцевих виборів на Донбасі на умовах, які вимагають бойовики (63% опитаних проти таких умов, 12% – за), та повна амністія для всіх учасників бойових дій проти українських військ (58% – проти, 16% – за). Не згодні люди й на формування місцевої поліції, судів та прокуратури в ОРДЛО винятково з місцевих представників (55% – проти, 17% – за). Ірина Бекешкіна наголосила, що не приймуть українські громадяни й особливі політичні та економічні відносини тимчасово непідконтрольних територій з Росією (49% – проти, 20% – за). Переважно неприйнятними видаються і такі варіанти домовленостей, як внесення змін до Конституції щодо надання російській мові статусу державної мови, закріплення в Конституції «особливого статусу» окремих територій Донецької та Луганської областей, а також ухвалення закону про нейтральний та позаблоковий статус України.
«Більш-менш є згода – і що ділить Україну – це ухвалення закону про нейтральний та позаблоковий статус країни. Ми знаємо і по інших опитуваннях, що Схід, Південь і Донбас віддають перевагу нейтральному статусу України, вважають, що це може якось сприяти миру, відносинам з Росією і так далі», – акцентувала науковець.
У цьому опитуванні соціологи ввели нове запитання для респондентів, аби дізнатися які міжнародні ініціативи та рішення української влади, на їхню думку, можуть сприяти процесу врегулювання збройного конфлікту на Донбасі. Серед таких найбільшу кількість голосів набрало посилення санкцій ЄС та США проти Росії, зміцнення ЗСУ і проведення спеціальних операцій з поступового звільнення окупованих територій. Громадяни також відзначали – запровадження тимчасових адміністрацій ООН за підтримки миротворчих сил для управління окупованими територіями на час виведення російських військ та роззброєння бойовиків, відновлення соціальних виплат для мешканців окупованих територій на загальних засадах, припинення блокади транспортного сполучення і торгівлі з окупованими територіями.
А ще опитування виявило, каже Ірина Бекешкіна, що громадяни негативно ставляться до надання президенту всієї повноти повноважень щодо управління ЗСУ, Нацгвардією та іншими військовими формуваннями.
Підтримала думку громадян й Олександра Дворецька, голова правління «Восток-SOS», відзначивши, що було б дуже бажаним, аби законодавчі ініціативи будувалися саме на результатах опитування і на думках експертів, «а не просто у високих кабінетах на власному бажані розширити повноваження».
Експерткиня наголосила, що правозахисні організації та фахівці виступають з вимогою відправити цей законопроект на повторне друге читання. Основні зауваги стосуються не так загальнополітичних декларацій, як то визнання Росії країною-агресором чи територій – окупованими, як різних деталей і невизначених термінологій, що корелює з результатами опитування. «Це, наприклад, надання Збройним Силам, правоохоронним органам та іншим органам влади, що знаходяться в зоні конфлікту, нових більш широких повноважень без можливості їх контролювати і механізмів, яким чином реагувати на порушення зі сторони як правоохоронних органів та Збройних Сил, так і прокуратури», – пояснила Олександра Дворецька. Невизначеною, за її словами, залишається термінологія, зокрема щодо територій, на яких цей закон застосовуватиметься: «Якщо з окупованими територіями нам більш-менш зрозуміло, які з них будуть такими вважатися, то що таке «райони здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони», на яких пропонується запровадити більш широкі повноваження силовиків, та що таке «вказана зона безпеки», яка буде створена близько лінії розмежування – також незрозуміло. Але з тексту законопроекту зрозуміло, що доступ як гуманітарних, так і правозахисних організацій та журналістів буде обмежено. Тому що пропонується окремий дозвіл-доступ на знаходження на цій території, що може стати ризиком для дотримання прав людини у вказаній зоні», – деталізувала Олександра Дворецька.
Це може значно погіршити гуманітарну ситуацію в зоні конфлікту, що не сприяє реінтеграції цих територій, переконана правозахисниця. Крім того, наголосила вона, в цьому законопроекті йдеться про завершення антитерористичної операції і введення нового режиму, який не підпорядковуватиметься законодавству щодо воєнного стану. «У питаннях обмеження прав свобод та доступу до цих територій матимемо те саме, що під час воєнного стану, а в питаннях збереження дипломатичних відносин, перемовин, політичного життя, проведення виборів – інший режим, – занепокоєна Олександра Дворецька. – Тому матимемо як низку юридичних невизначеностей, так і можливості маніпулювати нормами цього закону».
А ще, зауважила «Восток-SOS», закон, який анонсований Адміністрацією президента як реінтеграційний, не містить жодного плану про реінтеграцію. «Законопроект, поданий до першого читання, був значно кращий, ніж той текст, який зʼявився після доопрацювання, – вважає Олександра Дворецька, – тому що зараз він містить бажання різних представників різних фракцій, які доволі неузгоджені». Експерткиня висловила сподівання, що у разі ухвалення закону в парламенті, президент все ж проявить волю і заветує його, з тим щоб не обмежувати права і свобод людини і дати можливість цим територіям справді реінтегруватися.
Аналітик Громадської мережі «ОПОРА» Олександр Клюжев також погоджується – ситуація з розширенням повноважень президента є небезпечною. «Якщо говорити про політичні ризики, то вони, насамперед, пов’язані з тим, що у політичних сил, в тому числі опозиційних, залишаються серйозні контраргументи щодо наділення президента України повноваженнями, які не передбачені Конституцією України, – пояснив Олександр Клюжев. – Для мене це критичний нюанс з точки зору легітимності можливого прийнятого закону. Якщо справді у тих чи інших політичних сил будуть підстави вважати, що певні суб’єкти владних відносин отримали незаконні антиконституційні повноваження, то він буде оскаржуватися, хочемо ми чи ні, причому з різних боків – абсолютно протилежних політичних сил. І ефект від цього законопроекту просто зникне, тому що він постійно буде ставитися під сумнів».
Великий ризик полягає і в тому, каже експерт, що цей законопроект спрямовується на урегулювання серйозних проблем, в тому числі і щодо прав та свобод громадянина, на підзаконному рівні. «Багато тих нюансів, які мають бути врегульовані законом, як це й передбачено Конституцією щодо верховенства права і юридичної визначеності, залишаються на совісті певних чиновників, які свою позицію змінюють в залежності від тих чи інших політичних обставин. Намагання все вирішити на підзаконному рівні є проблематичним», – наголосив фахівець.
Як приклад, законопроект створює загрозу обмеження прав і свобод громадян, які проживають на непідконтрольній урядові території, каже експерт і аргументує: «У цьому законопроекті мали би бути визначені загальні підстави для обмеження і допуску громадян через лінії розмежування, бо цей закон ніби це декларує. Але такого немає. Це залишається в сфері повноважень Кабінету міністрів або командувача об’єднаних сил. І власне в таких ситуаціях дуже важко сподіватися, що не буде зловживань». Фактично цим законом держава планує застосовувати обмеження правового режиму військового стану без оголошення цього правового режиму, пояснює Олександр Клюжев. І, на відміну від законодавства, яке стосується правового режиму воєнного стану, де значна частина положень деталізована, тут є спроба швидко ввести нову термінологію та застосувати під нею обмеження щодо прав і свобод громадянина.
«Тож, якщо подивитися на ці обмеження і кореспондувати їх з Конституцією і законодавством про правовий режим військового часу, складається враження, що всі хочуть жити в мирних умовах і мати прогнозоване життя, з точки зору конституційних прав і свобод, а от хтось буде жити за окремою процедурою, яка нічим не забезпечена, насамперед, Конституцією, де немає механізмів контролю і запобігання зловживань. Тому я, абсолютно не заперечуючи необхідності оперативної реакції на ті реальні обставини, які складаються в Донецькій і Луганській областях, хочу підкреслити, що з точки зору перспективи реінтеграції, і в тому числі реінтеграції думок людей, які живуть на підконтрольних державі територіях, важливо продемонструвати, що до всіх застосовується один підхід», – підсумував Олександр Клюжев.
Голова правління «Донецького інституту інформації» Олексій Мацука звернув увагу на те, що для багатьох політичних партій Донбас давно перетворився на політичний обʼєкт, спекулюючи тематикою якого, вони намагаються отримувати свої політичні дивіденди. Саме це, на думку журналіста, і є основною причиною того, що до законопроекту було подано 600 правок від депутатів, половина з яких була відхилена на комітетах.
Що стосується самого законопроекту, то Олексій Мацука радить розділити дві основні тези, які містяться у документі – визначення участі ролі Російської Федерації у цьому конфлікті та розширення плану заходів, спрямованих на реалізацію засад внутрішньої політики щодо окремих частин Донецької та Луганської областей.
Він також вбачає у законопроекті загрозу правам людей, які проживають на території, контрольованій українською владою. «Я не знаю, як після цього закону впроваджуватиметься місцева політика місцевими органами самоврядування, тому що фактично вони будуть нівельовані новою військовою адміністрацією, яка не буде підпорядковуватись жодному громадському руху, або організації, або комунікаціям з представниками громадянському суспільства», – застеріг Олексій Мацука.
На думку Олександра Дмітрієва, засновника Платформи культурних ініціатив «Лампова», незалежно від того, буде ухвалений цей закон чи ні, він ніяким чином не допоможе ані реінтеграції Донбасу, ані зміцненню громадської довіри. За словами експерта, єдиною нормативною цінністю там є фактичне визначення статусу Російської Федерації. «Чи допоможе закон реінтеграції? Ні. Чи буде він заважати через наявність от таких складних конструкцій, додаткових повноважень поза Конституцією? Однозначно, так», – зауважив Олександр Дмітрієв. За його словами, документ лише певним чином гармонізує наявний стан речей з механізмами військово-цивільного співробітництва та військово-цивільних адміністрацій. Упорядковує те, що залишилося як правничий спадок від правового режиму антитерористичної операції, але не пропонує концептуальних підходів і рецептів реінтеграції як такої. Тому вважати, що цей закон є законом про реінтеграцію – недоцільно, переконаний експерт.
Науковий директор Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва Олексій Гарань зауважив, що текст законопроекту погоджували із західними партнерами України і він не суперечить мінським домовленостям. Але саме це питання реально буде врегульовуватися не так конкретним законом, як співвідношенням політичних сил Україна-Росія-Захід. «Ще раз наголосимо, що критичні зауваження, які тут лунали, не спрямовані проти однієї з основних ідей – визнання Росії агресором, визнання території тимчасово окупованою, створення Оперативного штабу Збройних сил, який реально буде керувати цією операцією. Але є серйозні зауваження щодо конституційності деяких положень, які стосуються, насамперед, прав громадян і необхідності їх визначення, і було б добре, якби наші депутати це врахували», – підсумував Олексій Гарань.
_______________________________________________________________
Загальнонаціональне дослідження проведено Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва спільно з соціологічною службою Центру Разумкова з 15 по 19 грудня 2017 року в усіх регіонах України за винятком Криму та окупованих територій Донецької та Луганської областей. Опитано 2004 респондентів віком від 18 років. Теоретична похибка вибірки не перевищує 2,3%.
Фінансування опитування здійснене в рамках проекту МАТРА Посольства Королівства Нідерландів.
Відеозапис з круглого столу Українського кризового медіа-центру:
