Лариса Бєлич
у співавторстві з Миколою Кірєєвим (м. Чернігів)
Реформа децентралізації, започаткована ще в 2014 році, майже одностайно визнана як вітчизняними, так і європейськими експертами однією з найуспішніших реформ в Україні. Після завершення (в її межах) реформи адміністративно-територіального устрою, суттєвого скорочення кількості районів та остаточного формування територіальних громад інтерес до процесу децентралізації знизився. Тому більшість українців вважає, що реформа завершена.
Ця думка не зовсім правильна, оскільки для завершення процесу децентралізації ще треба ухвалити цілу низку законів та підзаконних актів, які наразі очікують своєї долі у Верховній Раді та Кабміні. Однак головні процеси вже відбулися, і відіграти реформу назад, якщо у когось і виникне таке бажання, буде вкрай складно. Успішність децентралізації наочно довели події останніх двох років, коли громадам вдалося, часто майже самотужки, вистояти в окупації чи в кільці ворожих військ. При цьому у них вистачило і повноважень, і коштів, і бажання на організацію ефективної оборони та забезпечення гуманітарних потреб. Одним із таких прикладів може бути Чернігівська область, на території якої протягом перших двох місяців повномасштабного вторгнення велися активні бойові дії, а значна її частина опинилася в окупації або напівокупації.
Передумови реформи
На момент старту реформи в області налічувалося 22 райони та три міста обласного підпорядкування. Однією зі складових децентралізації була адміністративно-територіальна реформа, що передбачала, серед іншого, скорочення кількості районів і завершення формування об’єднаних територіальних громад.
Такі перетворення були зумовлені економічною доцільністю – нові громади та райони мали стати економічно спроможними, тобто фінансово незалежними від центру. Найважливішим елементом цієї незалежності мали стати зміни у праві розпоряджатися бюджетом. За старої системи більша частина коштів збиралася «знизу вгору», а розподілялася, навпаки, «зверху вниз». При цьому практично не враховувався внесок конкретної адміністративно-територіальної одиниці до «загального котла», а своєрідним «посередником» у цьому процесі виступала область.
Отже, метою реформи було, зокрема, перевести місцеві бюджети на прямі відносини з державним бюджетом. Таке право до початку реформи в області мали лише три міста обласного підпорядкування – Чернігів, Ніжин та Прилуки. Власне, завдяки цьому вони й були єдиними в області «спроможними громадами», оскільки закон дозволяв їм самостійно розпоряджатися власними бюджетами. Крім того, ці міста були чи не єдиними в області, які могли наповнити свої бюджети самостійно, оскільки в них зосереджена чимала кількість промислових та комерційних суб’єктів та велика кількість населення. Решта населених пунктів не мали достатньої економічної бази для забезпечення власних потреб.
Джерело: otg.cn.ua
Саме тому одним із головних завдань на початку реформи було створення суб’єктів, тобто територіальних громад, які мали б достатній економічний та людський ресурс для наповнення бюджетів. У цьому процесі їм також були передані повноваження з управління бюджетами, які раніше належали районним державним адміністраціям. Цими суб’єктами стали територіальні громади, які отримали фактично ті самі повноваження, які до цього мали лише три міста обласного значення.
Ситуація з реформою станом на 2024 рік
На базовому рівні формування цих ОТГ завершилося в 2020 році, і більшість територіальних громад – 46 – утворилася на добровільній основі. Лише одинадцять громад довелося утворювати методом тиску згори, після того, як Кабмін 13 травня 2020 року затвердив нові редакції перспективних планів. Таким чином у Чернігівській області наразі існує 57 територіальних громад. Мало бути на одну більше – Славутицька громада, але місто Славутич, яке географічно розміщене в Чернігівській області, однак підпорядковане Київській, залишилося в адміністративному плані поза межами області.
Джерело: decentralization.ua
Поряд зі створенням територіальних громад суттєво зменшилася кількість районів – замість дореформених 22 залишилося лише п’ять: Чернігівський, Ніжинський, Прилуцький, Корюківський та Новгород-Сіверський. Їхнє формування завершилося у тому самому 2020 році, а межі затвердив Кабінет Міністрів.
Спочатку їх мало бути чотири, однак із запланованим Сіверським районом, до якого мали увійти нинішні Корюківський та Новгород-Сіверський райони, не склалося. Найбільшою проблемою було визначення центру району, яким хотіли стати тодішні районні центри Корюківка, Мена та Новгород-Сіверський. Щоб припинити суперечки, було створено два райони замість одного. Щодо інших – Чернігівського, Ніжинського та Прилуцького – головним чинником стала економіка, адже відповідні «дореформені» райони були найбагатшими в області. Як бачимо, Чернігівський, Ніжинський та Прилуцький райони мають найбільшу кількість територіальних громад, населених пунктів та мешканців.
Джерело: decentralization.ua
Фактичним завершенням основного етапу реформи децентралізації стали місцеві вибори 25 жовтня 2020 року, на яких було обрано депутатів до всіх сільських, селищних, міських рад 57 територіальних громад, 5 районних рад області та Чернігівської обласної ради. Таким чином, можна беззаперечно стверджувати, що нова система запрацювала. Коли відбудуться наступні вибори – наразі через війну важко спрогнозувати, але відбудуться вони в тому самому форматі, що й вибори 2020 року, що підтверджує сталість реформи.
Чому Чернігів і Прилуки не захотіли ні з ким об’єднуватися
Попри те, що область завжди називали одним із лідерів у впровадженні реформи, а її адміністративно-територіальний устрій значно змінивс, два найбільш економічно розвинені міста області відмовилися розширювати свої межі та створювати громади, включивши в свої межі навколишні села. Йдеться про міста Чернігів та Прилуки, які залишилися у своїх територіальних межах.
Джерело: Чернігівська обласна рада
У випадку Чернігова таку позицію міської влади пояснюють переважно економічними чинниками – обласний центр, який є найбільшим містом області (близько 280 тисяч жителів), був не зацікавлений ділитися своїм бюджетом ні з ким, а приєднання до міста навколишніх сіл стало б додатковим тягарем для чернігівського міського бюджету, який наразі найбільший в області і дозволяє місту бути чи не взірцем господарювання в Україні. Розширення ж меж міста змусило б фактично взяти на своє утримання нові території, що мало б негативний вплив на сам Чернігові. Очевидно, це розумів і тодішній міський голова Владислав Атрошенко, чия політична сила «Рідний дім» на виборах 2020 року отримала більшість у міській раді, а він сам встановив рекорд, набравши 77,49 % голосів виборців. Так обласний центр залишився без реформи.
Що стосується іншого промислового центру області – Прилук, то тут картина така сама. Хоча причини відмови від створення територіальної громади радше криються у політичній площині. На відміну від обласного центру, в Прилуках на порядок менше жителів – офіційно їх близько 50 тисяч, однак ця цифра явно завищена. Втім, якщо вона й відповідає дійсності, то навіть приєднання кількох сотень «чужинців» значно змінює електоральну карту – участь в останніх місцевих виборах узяли лише близько 12 тисяч виборців. Саме це, скоріш за все, й стало головною причиною відмови від створення об’єднаної громади. Тому наразі Прилуки перебувають в оточенні інших територіальних громад, хоча на початку реформи частина депутатів міської ради наполягала на об’єднанні з навколишніми селами, які практично є приміською територією; а одне з міських кладовищ розміщене на території сусідньої територіальної громади і формально є незаконним. Крім того, вкрай необхідна місту об’їзна дорога, яку планували прокласти навколо Прилук, тепер залишиться на папері, оскільки має проходити землями двох територіальних громад.
Утім, хоч би які були причини, але і Чернігів, і Прилуки залишилися такими собі анклавами в оточенні інших територіальних громад і навряд чи ситуація зміниться, оскільки адміністративно-територіальні зміни в області вже завершені.
Чому реформа скоріш вдалася, ніж ні
Щоб зрозуміти, чи була децентралізація вдалою, чи ні, варто згадати, для чого, власне, її запроваджували. Головною метою було, як уже зазначалося, зробити громади фінансово спроможними. Тому, щоб зрозуміти, чи була реформа успішною чи ні, достатньо просто порівняти бюджети територіальних громад і районів з дореформеним періодом. Якщо до реформи практично кожен населений пункт фінансувався із районного бюджету і чекав від влади вищого щабля «милостині» у вигляд бюджетних вливань, то наразі ситуація протилежна – бюджет будь-якої територіальної громади на порядок вищий за районний.
Наприклад, бюджет Корюківського району минулого року становив 1 699 900 гривень. Водночас бюджет Сновської міської громади, яка входить до району, становив 175 917 300 гривень. Ніжинський район (один із найбільших у області) у 2023 році мав 5 484 800 бюджетних надходжень, тоді як Лосинівська ТГ, далеко не найбільша в районі, розпоряджалася коштами в сумі 48 531 400 гривень.
Успішність реформи ще більш красномовно демонструє порівняння фінансових показників Прилук та Сухополов'янської територіальної громади. Бюджет міста Прилуки у 2023 році отримав 558 982 600 гривень, тоді як загальні доходи бюджету Сухополов’янської сільської територіальної громади за той же рік становили 121 604 900 гривень. Крім того, Сухополов’янська ТГ взяла на свій баланс кілька об’єктів, розташованих у місті Прилуки, які раніше належали району та фінансувалися з його бюджету. Це, зокрема, районна бібліотека та Амбулаторія сімейної медицини. Якщо врахувати, що Прилуки – найбільш промислово розвинуте місто області, яке ще кілька років тому формувало до 70% бюджету, а центр Сухополов’янської територіальної громади, село Сухополова, фактично є передмістям Прилук і до реформи нічим не відрізнялося серед інших сіл району, то результат просто вражає.
Така сама ситуація і в інших районах та громадах області. І, що найголовніше, цими грошима розпоряджаються у громадах, не чекаючи рішень згори. Радше навпаки – район тепер змушений чекати, поки його профінансують територіальні громади. Власне, одним із найголовніших завдань реформи децентралізації і було створення саме такої ситуації – коли фінансово спроможна громада має кошти на забезпечення власних потреб і розпоряджається цими коштами. Крім того, така ситуація має ще один безсумнівний позитив: місцева влада зацікавлена в тому, щоб створювати якомога більше робочих місць і розвивати бізнес на своїй території. Від усього цього вона отримує пряму вигоду у вигляді податків. Саме тому можна стверджувати, що реформа була успішною, хоча може й не виправдала всіх сподівань своїх ініціаторів.
На жаль, в процес залучення інвесторів та створення нових підприємств суттєві корективи внесла повномасштабна війна – за останні два роки в області не те що не з’явилися інвестори, але й частина бізнесу була змушена передислокуватися на захід країни. Для Прилуцького району, одного з найпотужніших в економічному плані, досить болісною була втрата (поки що часткова) Ладанського заводу «Пожамашина», власник якого переніс виробництво до Львівської області. Таким чином Прилуцький район втратив підприємство, яке виробляло 150 пожежних машин та 100 зерновозів на рік, а його прибуток у 2020 році становив 11,6 мільйонів гривень. У 2021 році на «Пожмашині» працювало 600 чоловік, що є досить суттєво як для району загалом, так і для селища Ладан, яке фактично побудоване навколо заводу.
В інших районах області ситуація також не найкраща – три із п’яти районів прикордонні. І сусіди – Росія та Білорусь – зовсім не є дружніми. Постійні обстріли прикордоння та візити ворожих ДРГ на її терени зовсім не сприяють економічному розвитку цих територій. Поблизу кордону розміщені здебільшого сільськогосподарські підприємства, які регулярно потрапляють під обстріли – від них постраждало понад 80 промислових підприємств області. Хоча ця проблема не може бути розв’язана у межах територіальних громад, однак її варто враховувати, коли ми говоримо про майбутнє децентралізації.
Чому не можна назвати реформу завершеною
Попри те, що реформа децентралізації у суспільній думці вважається завершеною, це не так, і все ще існує низка законопроєктів, які мають завершити процес, розпочатий у 2014 році процес.
Джерело: decentralization.ua
Зокрема, на доопрацювання в комітетах Верховної Ради очікують такі законопроекти: №5512 – «Про місцевий референдум»; №8056 – «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у період дії воєнного стану»; №6479 – «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо комунальної власності»; №6319 – «Про внесення змін до Закону України «Про органи самоорганізації населення»; №7283 – «Про внесення змін до законодавства щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування»; №2668 – «Про внесення змін до статті 4 Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування»; №10161 – «Про внесення змін до законодавства у зв’язку з прийняттям Закону України "Про адміністративну процедуру"».
Усі вони спрямовані на «законодавче забезпечення фінансової спроможності місцевого самоврядування, зокрема шляхом удосконалення системи вирівнювання місцевих бюджетів, надання додаткових повноважень у частині адміністрування податків та зборів, удосконалення повноважень органів місцевого самоврядування у період дії воєнного стану, відновлення публічної влади на деокупованих територіях, питання порядку сплати і зарахування ПДФО, оплати праці, наявності робочих місць у громадах, проблеми, пов’язані з мобілізацією, розширення повноважень органів місцевого самоврядування з підтримки сектору безпеки і оборони, економічний розвиток» тощо.
Найбільші дискусії викликає податок на доходи фізичних осіб (ПДФО), який є однією з найважливіших статей наповнення місцевих бюджетів. За даними Міністерства фінансів, частка надходжень ПДФО у структурі доходів загального фонду місцевих бюджетів у 2023 році становила 58%, що у грошовому еквіваленті становить 210,9 млрд грн. Центральна влада прагне перерозподілити ці кошти на свою користь, тоді як місцеві громади наполягають на своєму праві залишати більшу частину надходжень ПДФО у своїх громадах, нагадуючи, що фінансова спроможність громад і була однією з ключових причин запровадження реформи децентралізації.
Джерело: WikiLegalAid
Ще одним викликом для новостворених громад є кадровий голод, який виник у зв’язку з перерозподілом повноважень та утворенням значної кількості нових адміністративно-територіальних одиниць, у яких постала потреба у спеціалістах, які раніше не були потрібні в такій кількості та з таким функціоналом, як зараз. За даними опитування представників громад, яке провела ГО «ДЕСПРО», найбільшими проблемами є такі:
Джерело: Економічна правда
Отже, як бачимо, незважаючи на те, що реформа децентралізації є успішною в країні загалом та на Чернігівщині зокрема, не варто впадати в ейфорію. Як уже зазначалося, реформа ще не завершена – на розгляді у Верховній Раді перебуває низка документів, які мають виправити неузгодженості в чинному законодавстві та покращити спроможності місцевого самоврядування. Роль районних і обласних рад та відповідних державних адміністрацій у новій конфігурації також не зовсім зрозуміла. Останні взагалі видаються штучною надбудовою, яка підміняє собою так і не втілений у життя інститут префектів, що планувався ще на початку реформи.
Схоже, що головною проблемою у завершенні реформи є конфлікт інтересів між органами місцевого самоврядування та центральною владою. Однак чим довше триває доопрацювання всіх неузгодженостей у законодавчій базі, яка регламентує діяльність органів місцевого самоврядування та розмежовує їхні повноваження, тим більше хаосу та проблем виникає в громадах та державі.
Тому висновок тут очевидний – необхідно якнайскоріше збалансувати нормативну базу, що стосується всіх аспектів діяльності новостворених громад, і чітко розмежувати повноваження між ними та центральною владою. Крім того, приклад із перерозподілом ПДФО від місцевих військових на користь Києва, свідчить про те, що влада намагається позбавити громади найголовнішого – права розпоряджатися своїми фінансами. Не варто також забувати про відсторонення низки мерів від виконання своїх повноважень через суди, що однозначно є грубим втручанням у повноваження місцевого самоврядування та спробою взяти його під контроль. Все це видається досить тривожною тенденцією і схоже на спробу перегляду результатів реформи децентралізації.
Чи потрібні для закріплення результатів реформи та додаткових гарантій для органів місцевого самоврядування зміни до Конституції – питання дискусійне. Однак очевидно, що нові громади потребують таких гарантій.
