Запропоновані зміни до Конституції: багатовимірні наслідки
І. Огляд політичних подій за тиждень
13 липня |
Українську льотчицю Надія Савченко в Росії можуть ув’язнити на 25 років. Про це стало відомо з офіційної заяви представника Слідчого комітету РФ Володимира Маркіна. В повідомленні йдеться про інкримінування Надії Савченко замаху на вбивство цивільних осіб.
Керівництво Закарпатської митниці відсторонено від роботи. Як повідомили в Державній фіскальній службі, таке рішення продиктовано необхідністю проведення службової перевірки фактів корупції на митниці.
14 |
США пообіцяли прем’єр-міністру України Арсенію Яценюку збереження антиросійських санкцій до повного виконання Мінських домовленостей. Про відповідну заяву президента США Барака Обами і віце-президента Джо Байдена повідомляє Білий дім за підсумками зустрічі політиків.
Верховна Рада України ухвалила новий закон про місцеві вибори. За відповідний законопроект в другому читанні проголосувало 257 народних депутатів. Закон про місцеві вибори, поміж іншого, виключає можливість участі у виборах політичних блоків та не передбачає можливість проведення виборів на окупованій частині Донбасу та Криму.
15 |
Президент Порошенко призначив Геннадія Москаля новим губернатором Закарпатської області. Під час своєї прес-конференції в Ужгороді Президент України зробив акцент на необхідності рішуче боротись із проблемою злочинності та контрабанди в Закарпатті і при цьому відзначив наявність у новопризначеного губернатора області досвіду такої роботи.
На Закарпатті змінили керівника Управління Міністерства внутрішніх справ області. Новопризначений керівник Управління МВС в Закарпатській області Сергій Князєв раніше очолював відповідне відомство у Донецькій області.
16 |
Ув’язнена в РФ українська льотчиця Надія Савченко написала листа Генеральному секретарю ООН Пан Гі Муну. У своєму зверненні Савченко відзначила факт продовження ігнорування Росією її імунітету як члена постійної делегації України в ПАРЄ і попросила генсекретаря ООН посприяти в забезпеченні їй нормальних умов судового розгляду.
Верховна Рада прийняла три закони, на яких наполягали міжнародні кредитори. Ухвалення цього пакету законів має розблокувати виділення Україні чергового траншу кредиту від Міжнародного валютного фонду, а також від Світового банку та урядів Німеччини і Японії.
Верховна Рада України схвалила направлення до Конституційного суду проекту конституційних змін в частині децентралізації. Відповідно до передбаченої в законодавстві процедури Конституційний суд має розглянути пропоновані зміни та винести своє рішення щодо їх відповідності до Основного Закону.
17 |
Парламент призначив чергові місцеві вибори на 25 жовтня. Вибори пройдуть в усіх регіонах України, окрім Криму та окупованих територій Донецької та Луганської областей.
Надію Савченко відправили до Ростова. Наступне судове засідання за участю ув’язненої української льотчиці має відбутися у місті Донецьк Ростовської області.
ЗМІНИ ДО КОНСТИТУЦІЇ У ЧАСТИНІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ: БЛАГІ НАМІРИ, ПРОБЛЕМНА РЕАЛІЗАЦІЯ
16 липня Верховна Рада України 288 голосами прийняла постанову про включення до порядку денного та одночасне направлення на розгляд до Конституційного суду проекту закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» № 2217а. Запропоновані зміни стосувалися переважно децентралізації влади та зміни компетенцій органів державної влади і місцевого самоврядування, а також законодавчого врегулювання особливостей місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей (детальніше про це – у наступній статті).
Зміст законопроекту, внесеного до парламенту Президентом Порошенком, у цілому відповідав декларованим українською владою завданням. Його положення були спрямовані на перенесення основного масиву повноважень від місцевих державних адміністрації до місцевих рад і створених на їх основі виконавчих комітетів. Заради цього проект пропонує ліквідувати місцеві державні адміністрації, а замість них запровадити інститут префектів, які матимуть значно вужчі повноваження – переважно у сфері контролю над законністю роботи органів місцевого самоврядування.
Для успіху децентралізації, однак, самої передачі повноважень органам місцевого самоврядування було би замало. Здобувши нові компетенції, відповідні інститути публічної влади повинні отримати й відповідні ресурси, зокрема фінансові, для того, щоби бути в змозі реалізовувати нові функції. Крім того, поруч зі збільшенням повноважень має йти і зростання відповідальності за їх реалізацію.
Основи для виконання першої умови було закладено завдяки положенню, що зобов’язало державу забезпечувати органи місцевого самоврядування необхідним обсягом ресурсів для виконання тими своїх повноважень. Другу умову також було здебільшого виконано, хоч і в більш неоднозначній манері. Президент отримав право припиняти повноваження місцевих рад і голів громад у разі створення тими загроз національній безпеці, державному суверенітету чи територіальній цілісності. Попри обмеження цього права необхідністю отримати позитивний висновок Конституційного суду поле для невиправданого втручання президента у роботу органів місцевого самоврядування все ж лишилося.
Поза тим, поруч із загалом позитивним забарвленням запропонованого проекту у сфері відносин органів державної влади та місцевого самоврядування він також оголив певні проблеми у стосунках усередині виконавчої гілки влади і навіть додав нові до вже існуючих. Мова йде передусім про статус префектів. Обравши шлях найменшого спротиву, автори проекту вирішили перенести існуючу модель призначення голів місцевих державних адміністрації на інститут префектів – згідно з запропонованими змінами, їх призначатиме і звільнятиме Президент за поданням Кабінету Міністрів. Більше того, префектів пропонують зробити відповідальними перед главою держави і водночас підзвітними та підконтрольними уряду.
На жаль, така схема зберігає недоліки існуючого подвійного підпорядкування представників виконавчої влади на місцях. Виконуючи вказівки та розпорядження Кабінету Міністрів, префект водночас перебуватиме під загрозою звільнення з боку Президента, що, вочевидь, викривить ієрархію виконавчої гілки влади, створить підґрунтя для конфлікту між Президентом і урядом за контроль над префектом і водночас зробить останнього політично залежним від глави держави. Витоки цієї проблеми очевидні – існуюча напівпрезидентська модель, яка розділяє виконавчу владу в країні між президентом і урядом. Запропонована система призначення і звільнення префектів по суті відтворює логіку напівпрезиденціалізму з усіма його загрозами і слабкими місцями.
Інші положення законопроекту лише посилюють вади подвійного контролю над префектами. Проект змін, зокрема, дає Президентові та Кабінету Міністрів право скасовувати рішення префекта у різних сферах його компетенцій, тим самим значно розширюючи потенційне поле конфлікту між двома «головами» виконавчої влади. Масла у вогонь додає окреме положення про те, що можливі додаткові повноваження префекта, які визначатимуться законами, підлягатимуть праву скасування і з боку глави держави, і з боку уряду. При цьому сама можливість розширення повноважень префекта новими законами виглядає необґрунтованою та може призвести до обмеження потенціалу децентралізації.
У проекті не обійшлося і без традиційних для українського конституційного процесу спроб ініціатора змін отримати додаткові важелі впливу на інші органи влади. Зокрема, префекти дивним чином отримали право координувати діяльність територіальних органів виконавчої влади і слідкувати за законністю їхніх дій, чого позбавлені навіть діючі місцеві державні адміністрації. Мотиви Президента стають зрозумілими з огляду на особливості роботи голів місцевих державних адміністрацій, які в більшості випадків де факто підконтрольні главі держави. Перенісши схему їх призначення на інститут префектів, Президент, вочевидь намагається зберегти свій вплив на префектів і з їх допомогою отримати додаткові інструменти впливу на діяльність територіальних органів виконавчої влади, які формально підпорядковуються відповідним урядовим структурам. Однак навіть якщо цю небезпеку не буде актуалізовано, нові повноваження префектів створять ще один привід для конфліктів усередині виконавчої гілки влади.
Висновки
Таким чином, направлені на розгляд Конституційного суду зміни до Конституції створюють доволі міцне підґрунтя для успішного проведення децентралізації влади та посилення спроможності територіальних громад. Водночас вони зберігають існуючі зони конфлікту між Президентом і урядом – стосовно префектів замість діючих зараз місцевих державних адміністрацій, а також створюють нові – довкола взаємодії префектів із територіальними органами виконавчої влади. Усунути вказані недоліки неможливо без перегляду існуючої напівпрезидентської форми правління з метою уніфікації нині роздвоєної структури виконавчої гілки влади. Відповідно, проблемні моменти запропонованої главою держави редакції Конституції є ще одним свідченням на користь необхідності ґрунтовнішого реформування існуючої конституційної моделі.
ПИТАННЯ ДОНБАСУ В КОНСТИТУЦІЙНІЙ РЕФОРМІ: РОЗВІНЧУЮЧИ МІФИ Й АНАЛІЗУЮЧИ РИЗИКИ
Узгодження проекту змін до української Конституції ознаменувалося тим, що «в пакеті» із загальною реформою децентралізації розглядалося і питання управління на непідконтрольних Україні територіях. В інформаційному просторі одразу з’явилася плутанина і почала набирати обертів версія про закріплення «особливого статусу» для певних районів Донецької та Луганської областей в Основному Законі України. Натомість, прискіпливий аналіз ухвалених пропозицій говорить про інше: ані «особливого статусу», ані імперативної норми про особливий режим самоврядування в окремих (сьогодні – це окуповані території) районах Донбасу в проекті змін до Конституції немає. Хоча це і не означає відсутність ризиків та прихованих небезпек ухваленого парламентом рішення.
Проект Конституції і положення щодо Донбасу: що маємо в сухому залишку?
Основним контроверсійним моментом було те, що норму про можливість специфічного режиму самоврядування було запропоновано закріпити в перехідних положеннях самої Конституції. Тобто з формальної точки зору це означає таке: якщо це положення необхідно буде змінити або викреслити з тексту Конституції, це треба буде робити за складною і повноцінною процедурою внесення змін до неї. В такий спосіб з точки зору форми, у моделі, в якій це положення щодо Донбасу було зафіксовано, дійсно відбулася зміна, при чому відбулося це в останній вечір перед голосуванням. Втім, зміна форми не означає обов’язково зміну суті цього положення. Зокрема, ця згадка про окремі райони Донецької і Луганської областей на практиці означає, що в цих районах Донбасу режим самоврядування визначається окремим законом. Такий закон в Україні був ухвалений ще у вересні 2014 р. після Мінська-І та доповнений у березні 2015 р. після Мінська-ІІ. Щоправда, чинності він набуде тільки після того, як з непідконтрольних територіях будуть виведені всі незаконні збройні формування і проведені повноцінні демократичні вибори – за українським законом і стандартами ОБСЄ. Таким чином, якби пропонована норма в Конституції України, наприклад, вже існувала, то на практиці ситуація все одно виглядала би так, як і сьогодні, оскільки можливість специфічного режиму самоврядування згідно з вищевказаним законом з’являється тільки після чесних і прозорих виборів. Провести такі вибори на окупованій території станом на цей час є абсолютно нереалістично: збройні формування лишаються на окупованій території, а українська влада не має жодних механізмів для будь-якої активності в цих районах, тим більше – для організації виборчого процесу за всіма стандартами демократії. Отже, фіксація норми щодо Донбасу навіть в тексті Конституції, але з посиланням на окремий закон (хоча і без конкретного зазначення, на який саме) сама по собі не є політичною поразкою і принципово, здавалось би, нічого не змінює. Тим не менше, якщо сама по собі інкорпорація цієї норми в «тіло» Основного Закону України і не означає автоматично жодних наслідків на практиці, вона все-таки створює цілу низку ймовірних небезпек, аналіз яких заслуговує окремої уваги.
Друга сторона медалі: в чому основні ризики фіксації «положення» щодо Донбасу в Конституції?
Вихідною, базовою небезпекою цієї ситуації є те, що де-факто Україна в односторонньому порядку почала виконувати політичну частину Мінських домовленостей. Попри відсутність воєнної деескалації і навіть збільшення напруги на фронті, які мали би передувати політичному врегулюванню. Без внесення змін до Конституції України Мінські документи матимуть сумнівну юридичну силу. Більше того, як результат політичних переговорів вони апріорі не можуть мати зобов’язуючої сили для внесення змін до Конституції. Тим не менше, на практиці відбувається інше: згадка про окремі райони Донецької та Луганської областей обумовлена виконанням Україною Мінського пакету угод.
Наступним ризиком є те, що Мінським Комплексом заходів від 12 лютого передбачається не тільки проведення конституційної реформи в Україні з урахуванням особливостей частини Донбасу, але і ухвалення так само до кінця 2015 р. постійної законодавчої бази, яка би регулювала «особливий статус» окремих районів Донецької і Луганської областей. Ця стаття 11 Комплексу заходів є єдиним текстом, де прямо використовується формулювання «особливий статус», а не особливий порядок місцевого самоврядування, як це передбачено вже згадуваним вище законом України і пропонованим положенням до тексту Конституції. На практиці це означатиме ризик тиску на Україну не тільки з боку Росії, але і з боку західних партнерів задля виконання Україною і другої частини статті 11. Першу частину ми виконаємо, внісши зміни до перехідних положень Конституції. Жодних гарантій, що тиск на Україну з боку Заходу не буде посилюватися, на сьогодні немає. А зважаючи на особливий інтерес до позитивного голосування за проект змін до Конституції з боку представниці Держдепартаменту США – тим більше.
В той же час варто зазначити, що фактично будь-який з цих політично небезпечних факторів може набути іншого, більш позитивного для України значення. Зокрема, позитивним є те, що в самому тексті Конституції не пропонується чітко прописувати специфіку врядування в окремих районах Донбасу. Ці деталі вказуються вже в окремому законі, який, у свою чергу, може бути змінений, доповнений простою більшістю голосів у парламенті. Щоправда, якщо Україна чітко слідуватиме Мінським угодам, то змінювати текст вже ухваленого закону «Про особливий порядок місцевого самоврядування» просто немає сенсу: в мінських документах чітко вказано, що саме має передбачати такий закон. Нинішній закон всі ці умови де-факто надширокої автономії, а не особливого самоврядування (за винятком фінансових і соціально-економічних видатків з національного бюджету України), вже містить. Таким чином, виходить, що кращим виходом з цієї ситуації є акцентування уваги на тому законі, що є. Формула «спочатку демократичні вибори та вивід військ, а потім преференції» виглядають єдиним дієвим запобіжником від посилення тиску і вимог йти на нові політичні поступки в односторонньому порядку.
Висновки
Таким чином, спроби поєднання мінського процесу та конституційної реформи в Україні змістовно не змінили поки що порядок денний щодо Донбасу і позицію України відносно цих територій. Небезпеки у включенні згадки про непідконтрольні райони у Конституцію, звичайно, є, але вся ця модель є в першу чергу політичною, а не юридичною. Відтак, остаточний її вигляд залежатиме не стільки від законодавчого підґрунтя, скільки від політичних компромісів, наповнення нинішньої «гнучкої» схеми тим чи іншим політичним змістом. Тактично українська сторона в цьому випадку не програла. Принаймні, вдалося з мінімальними поступками продемонструвати західним партнерам готовність виконувати Мінські угоди, а відтак – забезпечити собі черговий «транш» міжнародної політичної підтримки. Чим обернеться динамічна і неоднозначна конструкція Мінських домовленостей, залежатиме від багатьох факторів: від ситуації на фронті та політики Росії до готовності керівництва України відстоювати деякі принципові позиції і в певний момент зупинитися в своїй готовності демонструвати відданість мінським угодам.
«Україна у фокусі» – щотижневий інформаційно-аналітичний бюлетень Фонду «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва» (http://dif.org.ua).
Аналітики фонду «ДІ»:
Ірина Бекешкіна
Марія Золкіна
Руслан Кермач
Олексій Сидорчук
Редактор випуску: Ірина Філіпчук
