В реформі прокуратури поки перемагає піар Луценка

Як просувається реформа прокуратури?

Про сьогоднішню ситуацію та зміни, що відбулися протягом кількох останніх років на Громадському радіо розповіли  голова Громадської ради з питань реформ ГПУ Валентина Теличенко та колишній прокурор та експерт групи реформи органів правопорядку РПР Володимир Петраковський.

Любомир Ференс: Старт реформуванню прокуратури був даний у 2011 році ще за Віктора Федоровича Януковича. Він і Андрій Портнов, якого називають архітектором юридичної системи в Україні, розпочали підготовку до реформування прокуратури. Коли мала бути підписана асоціація з ЄС, яку не підписав Віктор Янукович, він розумів, що реформа прокуратури буде ключовою вимогою наших західних партнерів. Однак у цей час 2013 року говорилося, що, ймовірно, для реформування прокуратури голосів не знайдеться. Голоси знайшлися вже в жовтні 2014 року, однак реформа не запрацювала, її відкладали на 2015 рік. В підсумку вона почала працювати в 2016 році. А які напрацювання були в 2014 році, якщо майже два роки напрацювання реформи робилося за Віктора Януковича?

Валентина Теличенко: Якщо звернутися до 2012 року, то він увійшов в історію життя в правовому полі України як рік нового Кримінального процесуального кодексу. Я не думаю, що для Януковича і Портнова реформа прокуратури була вирвана із загального контексту. Зрозуміло, що Угода про асоціацію не була підписана Януковичем не тому, що він боявся реформованої прокуратури.

2012 року ми отримали новий Кримінальний процесуальний кодекс, який уже був написаний, виходячи з європейських стандартів, які нібито Україна на той час була готова приймати, поділяти. Я завжди кажу: не існує такого бездоганного закону, який би не могла обдурити людина, зокрема людина грамотна. Кримінальний процесуальний кодекс ми шліфуємо дотепер. Іще будемо довго шліфувати. Незалежно від того, що каже Кримінальний процесуальний кодекс, якщо немає високопрофесійних виконавців цього кодексу, тобто слідчих і прокурорів, то великих успіхів в боротьбі з кримінальним світом досягнуто не буде.

Що стосується реформи прокуратури, то я би рахувала час реформи прокуратури з того часу, як було забрано в прокуратури загальну функцію нагляду, бо це те, що свого часу робило прокуратуру монстром. Прокурор міг зайти до кого завгодно і сказати: «Добрий день, я до вас прийшов з перевіркою». А далі, як карта ляже: хтось відкуповується, хтось страждає, але прокурор залишається монстром. Першу голову прокурорському дракону було відрубано, коли у прокуратури було забрано функцію загального нагляду.

Любомир Ференс: Це закон, який був прийнятий у 2014 році парламентом.

Валентина Теличенко: Так. До цього закону ми підходили, це не було за один день. Вимога була далеко перед тим. Уже навіть було і виключено цю функцію, але не до кінця почищено в усіх правових актах. До 2014 року тривалий проміжок часу де-факто загального нагляду прокуратура робити не могла.

Та частина реформи, яка підлягає правовому регулюванню, була розпочата тоді, але значно легше поміняти закони, аніж поміняти людей. Я маю на увазі і персональний, кадровий склад.

Володимир Петраковський: Люди змінювалися в прокуратурі частіше, ніж змінювався закон. Навіть була змінена Конституція, однак Генеральних прокурорів помінялося за цей час дуже багато. Законодавчі зміни, по суті, ніяк не вплинули на ту основну проблему, через яку прокуратура і далі залишається величезним монстром. Попри те, що немає загального нагляду, з обшуками заходять з будь-якого приводу на будь-яке підприємство. До Генерального прокурора на «челобитную» бігають усі, зокрема роблять там селфі, як нещодавно керівник «Нової пошти». Не він зробив селфі, однак з ним зробили селфі. Немає загального нагляду, але люди ходіть і просять не кошмарити. В чому ж проблема? На мій погляд, проблема в людях, але не в тих, які є виконавцями, а в тих, хто керує прокуратурою. Прокуратурою весь час керують люди, які використовують посаду Генерального прокурора виключно для особистих цілей або цілей тих політичних кіл, які допомогли їм обратися на цю посаду.

Юрій Луценко, на мій погляд, перейшов всі межі. Він використовує прокуратуру не лише для досягнення своїх персональних цілей, а й для досягнення своїх політичних цілей. Жодний Генеральний прокурор не використовував посаду для набрання політичного рейтингу.

Ірина Соломко: Я пам’ятаю: коли в 2014 році був прийнятий цей закон, однією зі змін був територіальний перерозподіл прокуратури. Люди говорили, що прокурорам важко доїжджати. Наскільки вдалою була територіальна зміна?

Валентина Теличенко: Метою було не зробити територіальні зміни, метою було скорочення чисельності штату в системі прокуратури. Скоротити можна, об’єднавши певні прокуратури. У нас є райони, в яких мешкає менше людей, ніж в одному кварталі міста Києва. Я маю на увазі райони Полтавської, Сумської області. Тримати цілу структуру районної прокуратури, майже таку саму, як структура районної прокуратури в Шевченківському районі міста Києва, фінансово не було виправдано. Так, зменшили кількість прокуратур.

Любомир Ференс: Ви говорите про фінансову доцільність. Кількість прокурорів зменшилася з 17 тисяч до близько 10 тисяч, а бюджет прокуратури у 2018 році збільшився на мільярд. Куди тоді йдуть гроші?

Валентина Теличенко: Офіційні зарплати у прокурорів були мізерними. Знайти людину, яка буде чесною, високопрофесійною і за ту мізерну зарплату буде працюватиме на тому робочому місці, де роботи надзвичайно багато, просто нереально. Якщо людина чесна, вона не проживе на ту зарплату. Зараз, наскільки я знаю, в місцевій прокуратурі зарплата близько 15 тисяч гривень.

Ірина Соломко: Пане Володимире, наскільки була виправдана ця територіальна зміна, на вашу думку?

Володимир Петраковський: Вона, на мій погляд, невиправдана, оскільки проблема не в кількості прокурорів, а в тому, чим вони займаються. Якщо зараз відкрити пабліки прокуратури, там ідеться виключно про хабарі. Хабарі – це невеличка частина прокурорської роботи, решта – це побутові злочини. На них ніякі ресурси не спрямовані. Прокурор скеровує слідство виключно на корупційні злочини, які складають мізерний відсоток, які, як правило, не стосуються більшої частини населення. Якщо ми говоримо про розкриття побутових злочинів, які загрожують безпеці громадян, то прокуратура не скеровує туди свої ресурси, не скеровує слідчі ресурси, оскільки прокурор повністю керує слідством. Зараз слідчий без прокурора не зможе зробити абсолютно нічого. 

Валентина Теличенко: Такі злочини є підслідністю слідчих органів МВС, яке саме керує своїми слідчими. Там теж величезні проблеми. Якщо в одного слідчого є сотні справ, в іншого десятки, він не може осилити, що вибрати йому розслідувати. Не процесуальний керівник вирішує, а  керівник слідчого управління. Процесуальний керівник в межах конкретного розслідування каже: «Чому не призначили таку експертизу? Призначаємо таку експертизу». Таким чином процесуальний керівник не обирає: розслідуємо хабар, але не розслідуємо ДТП чи крадіжку. Так, у нас є величезна проблема з правоохоронними органами. Не буде успішної чесної прокуратури у відриві від інших ланок правоохоронної структури, не буде чесної прокуратури, якщо судова гілка влади не стане здоровою, тому що прокурор іде змагатися із захисниками до судової гілки влади. Прокурора будуть оцінювати за тим, посадив він чи не посадив підозрюваного. Звичайно, він буде зі штанів вистрибувати, щоб не тільки докази туди принести, але ще й буде шукати способу незаконного впливу на суддю, якщо він не дуже чесний.

Любомир Ференс: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів запрацювала.

Ірина Соломко: Створювалася вона не так, як хотіла громада.

Володимир Петраковський: Генеральний прокурор прийшов і сказав: йому ця комісія не подобається, давайте іншу.

Любомир Ференс: Дисциплінарні провадження до і після створення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів були ідентичними?

Валентина Теличенко: Ви хочете сказати, що всі службові розслідування і дисциплінарні стягнення однакові і в 2011 році, і в 2016, 2017. Я хочу сказати, що було створено Генеральну інспекцію, щоб очистити кадри в прокуратурі. Я була позитивно здивована результативністю роботи Генеральної інспекції. Якщо до недавнього часу у нас серед засуджених не було жодного прокурора, жодного судді, то зараз ми маємо таке: обвинувальні акти щодо 42 прокурорів пішли до суду за минулий рік, ще один з минулого перейшов в цей рік.

Любомир Ференс: У 2011 році при Генпрокурорі Пшонці в дисциплінарному порядку були покарані 762 прокурори, у 2012 році – 551, в 2013 році – 479, 2014 рік (Генпрокурором був Віталій Ярема) – 453 (формально 877, але з них 424 прокурори Криму, які заочно звільнені за співпрацю з окупантами), у 2015 році за Шокіна – 381, у 2016 році запрацювала комісія, а у 2017 році до дисциплінарної відповідальності притягнуто 75 прокурорів.

Валентина Теличенко: Що таке дисциплінарна відповідальність? Це догана. Ви порівнюєте їх з обвинувальними актами.

Володимир Петраковський: Чого стосуються обвинувальні акти, про які ви говорите?

Валентина Теличенко: Здебільшого це корупційні.

Володимир Петраковський: Як правило, до дисциплінарної відповідальності притягається прокурор, який допускає службову недбалість, часто під час розгляду звернень громадян, процесуального керівництва. Генеральна прокуратура всі свої ресурси, Генеральну інспекцію, кидає на те, щоб виявляти корупцію в органах прокуратури. Я не кажу, що її не потрібно виявляти. Це загальний тренд. Генеральному прокурору потрібні корупційні статті.

Валентина Теличенко: Генеральному прокурору потрібна якісна прокуратура. Президенту потрібна успішна Україна. Якщо вони роблять все, щоб система прокуратури була адекватною, щоб Україна розвивалася ефективно, і про це повідомляють суспільство, бо воно вимагає відкритості, то що в цьому поганого?

Ірина Соломко: Давайте все ж таки будемо називати це піаром, тому що ролики на телебаченні не були відкритістю. Ми чекали на цю програму представника Генпрокуратури кілька місяців, ми написали запит, але вони відмовилися.

Любомир Ференс: У нас на зв’язку журналіст Володимир Бойко. Ви дуже активно відстежуєте реформу прокуратури. Що можете сказати?

Володимир Бойко: Я чую слово «реформа» з квітня 1985 року. Але до сьогоднішнього дня ще ніхто не пояснив, що вкладається в це слово. Якщо ми кажемо про реформування будь-якого органу чи державної вертикалі, то в чому полягає концепція, яка стратегічна мета. Прокуратура офіційно була ліквідована 30 вересня 2016 року прийняттям нової Конституції. Був раніше орган прокуратури України, такого органу вже немає, є просто прокуратура. То був орган наглядовий, котрий здійснював нагляд за дотриманням законності суб’єктами публічного права, зараз це розділ в судовій гілці влади. При тому, що на сьогоднішній день немає навіть закону, який регулює діяльність цього органу, є тільки кілька рядків в Конституції. Про яку прокуратуру йдеться? Які вона має виконувати функції? Переклеїли Конституцію. Для чого? Не пояснили.

Валентина Теличенко: Є популярна теза: давайте розпустимо прокуратуру і наберемо заново. При цій тезі є проблема. Що робити з тими провадженнями, які вже розпочалися і ще не закінчені? З іншого боку, якби в Україні було достатньо кадрів, які можуть сьогодні стати на місця працівників прокуратури, то ми б побачили зовсім іншу картинку.

Любомир Ференс: Якщо ви зайдете на сайт Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів і подивитися рішення №21зп-18 від 4 квітня, то там вказано, що потрібно для покращення роботи комісії:

1. Утворити секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

2. Затвердити структуру та штатний розпис секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

3. Звернутися до Генеральної прокуратури України, як головного розпорядника коштів Державного бюджету України, щодо перегляду кошторису Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на 2018 у зв’язку з необхідністю фінансування видатків Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та її секретаріату, а також внесення відповідних бюджетних пропозицій до проекту Державного бюджету України на 2019 рік.

Валентина Теличенко: Розглядали організаційні питання, тому що це свіжостворений орган.

Володимир Петраковський: Він мав створитися у 2016 році, але процес загальмували, коли прийшов Луценко.

Ірина Соломко: У мене питання щодо перезавантаження прокуратури. Був взятий курс на часткове оновлення кадрів. Загалом відсоток нових людей склав 20%. Можна констатувати, що оновлення не відбулося.

Володимир Петраковський: Якщо ми говоримо про оновлення, то воно у нас чомусь відбувається на низовому рівні, де найменша кількість зловживань, бо немає ресурсів зловживати, немає такого тиску.

У нас є можливість оновити кадри, наприклад, Генеральної прокуратури. Створюється Державне бюро розслідувань, буде департамент процесуального керівництва. Закон «Про прокуратуру» говорить: як тільки звільняється посада в прокуратурі вищого рівня, то має проводитися конкурсний відбір, однак Генеральна прокуратура не збирається проводити конкурсний відбір на ці посади. Вони утворять новий підрозділ, сформують його з тих, хто вже працює в ГПУ. Чому має бути конкурс? Будь-який прокурор, який працює на низовому рівні, мав би змогу податися. Якщо нові люди заходять на місцевий рівень, вони мають механізм рости.

Генеральна прокуратура вже так робила не з одним підрозділом.

Валентина Теличенко: Метою не є оновлення кадрів, метою є створення такої ситуації в прокуратурі, коли якість кадрів буде підвищуватися, коли буде знищена стара прокуратурівська культура. Для цього для початку треба змінити принципи добору кадрів. Було визнано, що віднині Академія прокуратури не буде тільки тією кузнею, яка постачає в систему кадри, а буде місцем навчання для тих, хто пройшов конкурс і підвищує свою кваліфікацію. Запроваджено конкурси. Те, що на конкурси прийшли, що на основі того конкурсу виграла незначна кількість осіб зі сторони, говорить про те, що, можливо, в прокуратурі були не такі цікаві посади для людей, які йшли зі сторони. Чому вони не такі цікаві? Бо зарплати там не такі високі. Якщо людина чесна, не планує заробляти кошти нечесним шляхом, який їй сенс, маючи хороші професійні навики, йти на малу зарплату? За результатами першого конкурсу було проаналізовано, чому так мало прийшло охочих, чому здебільшого кращі показники в цьому конкурсі показали ті представники, які працювали в системі прокуратури. Далі розгортали кампанію заохочення «свіжих» сил. Треба бачити різницю в конкурсах, які проводилися на заміщення керівних посад в місцевих прокуратурах, в інших конкурсах.

Ірина Соломко: Пане Володимире, ми представили вас як колишнього прокурора. Чому ви пішли з прокуратури?

Володимир Петраковський: Я пішов в 2016 році, тому що підрозділ, у якому я працював, ліквідували, створили на його місці такий самий, однак роботи в тому підрозділі я не отримав. Коли я сказав, що в інших підрозділах процесуального керівництва є місце, мені сказали, що я тут працювати прокурором не можу, лише на посаді слідчого, оскільки всі мої процесуальні рішення виходили лише від мене. У мене був не один конфлікт, коли мені казали, які рішення приймати, однак я їх не приймав тому мені довелося піти.

Ірина Соломко: Хочеться повернутися до питання ДБР і слідства. Чи можна вважати реформу більш-менш професійно зробленою, тому що від слідства Генпрокуратура мала відмовитися ще в листопаді 2017 року? Це пов’язано з початком роботи ДРБ. Чому де-факто функція не була передана ДБР, чому воно не запрацювало?

Володимир Петраковський: Генеральна прокуратура сказала, що у неї забрали, вони до цього не мають ніякого стосунку. Конкретного відповідального в Генеральній прокуратурі, хто стратегує це питання, немає. Усі реформи в прокуратурі виходять ззовні. Жодна серйозна зміна не була здійснена  на рівні Генерального прокурора чи Генеральної прокуратури, все прийшло ззовні.

Валентина Теличенко: Я не дозволила б собі сказати, що жодна реформа, тому що не настільки добре знаю все, що робиться в системі прокуратури. Ніхто інший, як керівництво в системі прокуратури, не робив засади і нові принципи заміщення вакантних посад, доборів. Яка різниця, чому людина бореться з хабарництвом: щоб її похвалили чи тому, що не любить хабарників. Для мене голосне, щоб не було хабарництва.

Те, що тиск ззовні важливий, нормально. Будь-яка система орієнтована на самозбереження. Тому такий важливий тиск суспільства. Це нормальне явище, а не вина Луценка.

Володимир Петраковський: Генеральний прокурор Луценко не з системи. Якщо говорити про серйозну реформу, мені здається, що наступний крок – це зменшення чисельності Генеральної прокуратури в 10 разів.

________________________________________________

Ця публікація була підготовлена в межах проекту «Просування реформ в регіони», який реалізуєтьсяІнститутом економічних досліджень та політичних консультацій і "Європейською правдою" за сприяння Європейського Союзу. Зміст цієї публікації є відповідальністю видання і жодним чином не віддзеркалює точку зору Європейського Союзу.