Україна-ЄС : політичні крапки над «і» в контексті Ризького саміту

Марія Золкіна,
політичний аналітик Фонду
"Демократичні ініціативи" імені Ілька Кучеріва

Від Ризького саміту Східного партнерства   справедливо можна було чекати якісних змін у цьому вимірі  політики ЄС. Тим не менше,  буквально за кілька тижнів до саміту стало  зрозуміло: кардинальним поворотом  в історії європейської інтеграції на теренах Східної Європи   він не стане, а за новації та навіть змістовні  пропозиції делегаціям  країн СхП , що мають проєвропейські прагнення, доведеться поборотися. Поза тим, ще до ухвалення остаточного варіанту декларації за підсумками саміту, сам факт такої події  – це серйозний привід розставити основні політичні акценти у відносинах між Україною та ЄС, спростувати деякі  міфи та маніпуляції відносно євроінтеграційної теми і  дати адекватну оцінку сьогоденню у відносинах України та ЄС. Незайвим буде поглянути і на  євроінтеграцію України у більш широкому контексті – змін та тенденцій на рівні самого ЄС як актора і суб’єкта.

Східне Партнерство:  запит на оновлення є – якою  буде пропозиція?

Необхідність перегляду  політики Східного партнерства  ставала все очевиднішою з поглибленням відмінностей у  темпах та глибині  євроінтеграції окремих країн-учасниць ініціативи.  Те, що половина  країн  підписала Угоди про асоціацію з ЄС, а інша – ні, є лише зовнішнім проявом  ставлення до євроінтеграції  як такої. Тоді  як Україна, Молдова та Грузія заявляють про набуття членства в ЄС як стратегічну мету, Білорусь, Вірменія та Азербайджан  свою лінію поведінки будують десь на межі євразійської інтеграції, з одного боку,  та збереження певного ізоляціонізму від Росії, яка намагається бути центром цих малоуспішних інтеграційних процесів, з іншого. Відтак, у нинішньому її вигляді політика Східного партнерства  явно не  виправдовує очікувань та потреб  ані ЄС, ані як мінімум половини країн-учасниць ініціативи.

Втім, варто зазначити, що  навіть наявний  в ініціативі політичний потенціал  був використаний непродуктивно. Україна, відносини з ЄС якої були на порядок глибшими та інтенсивнішими, аніж у інших п’яти країн,  почувала себе достатньо некомфортно  в цій штучно створеній компанії східноєвропейських держав, але мала всі шанси закріпити за собою роль регіонального лідера, флагмана євроінтеграційних процесів у цій частині Європи. Однак цього не відбулося, а  за результатами дослідження «Індекс Східного Партнерства» від 2011 р. Україна взагалі стабільно поступалася  Молдові та Грузії  за низкою показників практичного наближення   до ЄС. В основі цих процесів лежали внутрішньополітичні чинники –  відсутність політики євроінтеграції як політики наближення до європейських стандартів, проведення реформ та  відповідного наповнення політичного діалогу з ЄС. Тобто, Східне Партнерство не стало і за визначенням не могло стати  моделлю успішної європеїзації, за якої  зовнішні, інтеграційні чинники визначали би внутрішньополітичний порядок денний.  В Україні все  відбувалося до 2014 р. з точністю до навпаки:  процеси всередині держави (або просто –  поза сферою відносин з ЄС, наприклад, «озирання» на Росію), інтереси та політика внутрішньополітичних  гравців  визначали, як має виглядати євроінтеграція у їх виконанні.  Відмовлятися  від політики Східного партнерства  Європейський Союз, звичайно, не стане, але оновлення  цього формату, його наповнення   актуальним змістом  є вкрай необхідним.  Інакше, сенсу в існуванні такої «парасолькової» ініціативи сьогодні і надалі практично немає.

Основний інтерес України в цьому контексті  зводиться до  принципу диференціації або інтеграції з «різними швидкостями» в межах оновленої політики СхП. Де-юре Європейський Союз не піде на розрізнення між країнами, що прагнуть членства і виконують Угоди про асоціацію, і країнами, що не бачать євроінтеграцію своїм стратегічним пріоритетом. Але де-факто така диференціація  могла би стати рушієм оновлення цього напрямку  політики сусідства ЄС, навіть без визначення офіційної перспективи членства для Молдови, України та Грузії. Водночас,  це не означає повної  ізоляції  Вірменії, Азербайджану та Білорусі. Гнучкість і різні швидкості інтеграції – це можливість долучатися  до двосторонньої чи багатосторонньої кооперації з ЄС та країнами-учасницями там, де це буде можливо. Опускаючи деталі і «вимірювання», хто ближче, а хто далі від ЄС, зрозуміло одне: якщо, наприклад, Україна нехай і повільно, але  перетворює  євроінтеграцію на політику внутрішніх реформ на основі   Угоди про асоціацію, а  Азербайджаном в цей час  шириться масштабна хвиля  переслідувань та ув’язнень авторитетних діячів громадянського суспільства,   застосовувати  ті самі механізми  відносно цих країн Європейський Союз не може. Звичайно, якщо є  воля до підвищення ККД  цієї політики, передовсім – у багатосторонньому її вимірі. 

Попри  всі внутрішні   суперечності, які обмежують європеїзаційний потенціал  СхП як частини політики ЄС,  заперечувати її значення  зовсім не варто. Особливо  – у випадку України, яка у 2015 р.  опинилася у якісно іншій ситуації, аніж у 2009 р. і тепер може розглядати Східне партнерство як додатковий інструмент наближення до ЄС, поглиблення інтеграції і підсилення  процесів виконання умов асоціації. Якщо у 2009 р. об’єднання  шести країн Східної Європи та Південного Кавказу  під «дахом» СхП і виглядало достатньо штучним, то зараз,  принаймні для трьох країн, які де-факто становлять собою «ядро» СхП,  збереження цього альянсу в рамках Східного партнерства виглядає, навпаки, вигідним. Саме як механізм спільного, консолідованого  голосу від імені  трьох орієнтованих на членство в ЄС учасників СхП – Молдови, України та Грузії. Програма Східного партнерства виявилася особливою в тому, що  її  доцільність (нехай вона і є цілком виправданою поки що тільки для трьох країн)  кристалізувалася саме в процесі її реалізації. Шість років цієї політики ЄС показали всі проблеми та переваги СхП у його нинішньому вигляді, а паралельно з тим  три країни змогли підписати Угоди про асоціацію, що вивело їх на новий і спільний для них рівень відносин з ЄС. Попри всі  проблеми, попри те, що бажаних та очікуваних прорирів  у Ризі, скорше за все, не буде, не можна не зазначити: Східне партнерство цілком може претендувати на роль  найбільш ефективної частини Європейської політики сусідства загалом.

Відкрити очі на питання безвізового режиму

Чи не найбільше публічних дискусій  при підготовці до Риги  точилося навколо питання безвізового режиму з ЄС. При цьому зміст  дискусії часто спотворювався,  в результаті чого пересічні громадяни в  кращому разі – плутаються у тому, коли і за яких умов   безвізовий діалог завершиться успіхом, а найчастіше – просто мають викривлене  уявлення про те, хто і що повинен зробити, аби  візові бар’єри для звичайних українців пішли в минуле.

Безвізове питання з 2014 р. –  це насамперед технічне питання. З переходом до другої фази безвізового діалогу – фази імплементації вже ухваленого законодавчого доробку –  політичний компонент у цій царині відносин України та ЄС, звичайно, не зник повністю, але  був мінімізований. Відтак,  як сам факт запровадження безвізового режиму, так і  будь-які конкретні дати залежать  передовсім від виконання Україною своїх зобов’язань в рамках Плану дій з візової лібералізації (ПДВЛ). Тобто, спочатку виконуємо своє «домашнє завдання», вносимо корективи і проводимо реформи у визначених відомствах і сферах політики –  потім отримуємо  позитивний висновок від оціночної місії  з боку ЄС і  переходимо до процесу ухвалення цього рішення Європейською Комісією та його схвалення іншими органами ЄС.  За цією схемою це означає, що до приїзду чергової оціночної місії восени 2015 р.  ми сторінку технічного виконання ПДВЛ повинні вже перегорнути.

З огляду на це,  логічно має постати запитання: чому ж ми постійно чуємо  апеляції до  ЄС з вимогою визначити, коли саме буде запроваджено безвізовий режим. Практично, до виконання Україною свого «домашнього завдання» підстав для  позитивного рішення Єврокомісії немає. Виходить, що де-факто ЄС «винен» перед Україною лише в тому, що  у його лавах  не знайшлося відповідної доброї політичної волі для ухвалення  такого рішення. Так,  бенефіціаром безвізового режиму будуть, безперечно, українські громадяни, але безвізовий режим – це не питання   прихильності  до українців як народу. На жаль. Якщо аргумент  політичної волі в обхід процедур і міг спрацювати, то цей момент міг бути тільки після Євромайдану, і він, відповідно,  все одно вже втрачений.  Діалог  України з ЄС стосовно віз перейшов  у технічне русло: координація  між різними державними службами та установами,  реформа  у різних секторах і галузях – від нових стандартів роботи  Прикордонної та Міграційної служби – до  загальнонаціональної  антикорупційної, антидискримінаційної  і правозахисної політики в дії, а не лише на рівні законів.

Отже,  звинувачення на адресу ЄС щодо ненадання Україні безвізового режиму, насправді не мають під собою реального раціонального обґрунтування, а  орієнтовну дату відкриття кордонів ЄС для українців  має визначати зовсім не ЄС, а  українська сторона, встановивши, до якого моменту вона завершить  виконання  ПДВЛ. Чим швидше і ефективніше це відбудеться,  тим меншими за своєю вагою будуть інші, тобто політичні,  фактори, які впливатимуть на рішення ЄС. До таких чинників належать, зокрема, і  війна, що триває на Сході, війна, яку українські політики надто часто називають основною причиною  гальмування візового питання.  Загалом  війна і її наслідки, в тому числі   збільшення кількості внутрішніх мігрантів, потенційне підвищення  міграційних ризиків з боку України для ЄС, справді відіграє роль, нехай і неформальну, під час вирішення долі безвізового режиму для України. Але значення цього чинника аж ніяк не визначальне. І буде не більш вагоме, скажімо, за   економічну кризу чи можливе тупцювання на місці у боротьбі з корупцією.

ЄС та російська агресія: чи стане ЄС  актором врегулювання ситуації?

Один із основних викликів для України сьогодні – це агресія, порушення її територіальної цілісності,  досі триваючий конфлікт на Донбасі. Тобто, війна з Російською Федерацією. Оскільки вже ні у кого ані в Україні, ані за її межами немає ілюзій стосовно    швидкого розв’язання конфлікту,  це питання не можна оминути, оцінюючи  політичний рівень взаємовідносин України та ЄС.  

Перше і основне, що треба розуміти: нинішній формат врегулювання конфлікту – Мінський формат – попри всі його вади і мінуси (в першу чергу для України)  Європейському Союзу як актору і окремим його членами вигідний.  Вигідний, адже дає бодай примарну, але надію на   життєздатність дипломатичного шляху врегулювання ситуації. Вигідний, оскільки зупинити воєнні дії, нехай і частково, вести далі політичні перемовини з Російською державою  західним партнерам України  вигідніше, аніж  змусити себе перейти до якісно інших методів підтримки України. І питання надання Україні зброї, і питання миротворчої місії ООН чи місії з безпеки та підтримання миру  під егідою ЄС  означають  зміну арсеналу  засобів тиску на Росію та взагалі підходу до  вирішення конфлікту. Це означає  для ЄС вийти із зони умовного і насправді тимчасового комфорту. Нинішня ситуація, яка не є ані повноцінним перемир’ям, ані повноцінним чи бодай  на 50% виконанням Мінських домовленостей  все-таки більш прийнятна для Європейського  Союзу. Що може стати тригером до зміни підходу ЄС? Складно сказати. Скоріше за все, тільки ескалація воєнних дій і  активний наступ агресора.  Але і в цьому разі складно спрогнозувати, сам ЄС як актор, до яких  дій, окрім посилення  санкцій, вирішить  вдаватися.  Тобто, виходити у короткостроковій перспективі нам треба з того, що Мінські домовленості будуть пріоритетом для ЄС та окремих його членів.

В той же час  сама Українська держава  повинна тримати руку ЄС на пульсі  виконання Мінського пакету: не видавати бажане за дійсне, не погоджуватися на підміну понять і зміну  змісту домовленостей. Зважаючи на ухвалені закони про окуповані території,  деталізацію того, за яких саме умов  мають відбутися місцеві вибори і запрацювати  закон про особливий порядок самоврядування, підґрунтя для вигідної для себе позиції  Україна створила. Головне, аби політичні і підкилимні домовленості не замінили собою  довгострокові  інтереси держави. Україні варто і надалі у її діалозі з ЄС просувати  «некомфортні» для ЄС теми, передовсім щодо поліцейської місії.  Так, ЄС до цього не готовий, але  на узгодження і  отримання схвального рішення   в такому об’єднанні як ЄС завжди потрібен час.  Завдання України – пропонувати рецепти вирішення проблеми, аби у разі виникнення гострої необхідності в ухваленні конкретного рішення вся підготовча робота вже була зроблена. Саме в рамках нової парадигми Східного партнерства   і можна просувати подібні ініціативи та    тримати саме таку – проактивну, ініціативну лінію поведінки. Очевидно, що саме питання безпеки має стати одним з основним «стовпів» оновленого де-юре чи де-факто Східного партнерства.

Ще один важливий момент – це  солідарність ЄС як єдиного актора міжнародної політики. Часто це ставиться під сумнів, а також наголошується на проблемах всередині ЄС,  де  як не крути існують різні підходи до того, як  вести себе стосовно Росії та України. Поза тим,  саме  це україно-російське питання  вже стало і продовжує бути своєрідним тестом для спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС. Так, спільна зовнішня політика, що отримала інституційне підґрунтя  в результаті набуття чинності Лісабонським договором,  реально  перевіряється на міцність саме зараз. Попри деякі суперечності і відсутність особливого ентузіазму продовжувати обмежувальну політику відносно Росії з боку низки  членів ЄС, досі  говорити  в один голос в питанні санкцій Євросоюзу все-таки вдавалося.  Здебільшого за допомогою міжурядових переговорів, а не наднаціональних зобов’язань країн-членів, але поза тим...

Таким чином, незалежно від того,  що досягнення Ризького саміту радше будуть значно скромнішими, аніж   можна було сподіватися,  з політичної точки зору   сьогоднішній момент пов’язує Україну та ЄС значно більше і тісніше, аніж раніше. Східне партнерство, хоча і є політикою Євросоюзу відносно його   сусідів і партнерів, все ж таки  набуває рис політичної  інтерактивності:   учасники цієї ініціативи, зацікавлені у поглибленні своєї інтеграції та  розширенні своїх можливостей, самі визначають  пріоритети оновленого СхП та пропонують їх до розгляду Європейському Союзу.  Важливо, що СхП сьогодні виглядає значно більш доцільною формою політики ЄС, аніж у 2009 р. У Молдови, України та  Грузії сьогодні спільного на євроінтеграційному порядку  денному  більше, аніж було 6 років тому.  Відповідно,  і СхП в цілому, і двосторонні відносини між його учасниками  варто розглядати як додатковий інструмент  процесів інтеграції та європеїзації. Сам ЄС,  насамперед відносно України, має всі шанси довести життєздатність  свої політики як актора на міжнародній арені.  Загалом, якщо робити висновки у далекоглядній перспективі, то  треба зазначити, що саме агресія проти України врешті-решт змусить  Європейський Союз  почати переглядати свою політику відносно Східної Європи,  країн, що прагнуть інтегруватися, Росії, а також загалом  почати  перецінювати та шукати підвалини для нової архітектури політичної, економічної, енергетичної  безпеки на теренах Європи. Задача України в цій ситуації – бути активним учасником  цих процесів, а також максимально залучати ЄС як актора до процесів всередині України, аби відповідальність за модель постконфліктної реальності  була спільною.