Виконавчий директор Фонду "Демократичні ініціативи" імені Ілька Кучеріва
Оригінал статті - на Дзеркалі тижня,
Російська версія - тут,
Цю статтю підготовлено на основі аналітичної доповіді для німецького аналітичного видання Ukraine Analysen, яка вийшла на початку березня, ще до зустрічі ТКГ у Мінську.
Тепер, на нашу думку, з появою інформації про можливі нові поступки України та з посиленням тиску на президента України з різних боків (на зовнішньому і внутрішньому політичному фронтах), слід ще раз чітко сказати: яку мету ставить перед собою Росія, якими можуть бути наслідки тих або інших рішень керівництва України, і що треба робити, аби зберегти державу й суспільство.
Наш матеріал присвячений п'яти базовим сценаріям, котрі описують імовірну поведінку Росії та можливу реакцію України, починаючи з квітня 2020-го і до кінця каденції нинішнього президента України у травні 2024 року.
Відправною точкою для побудови сценаріїв є наші припущення, як Кремль оцінюватиме свої військово-політичні можливості й ризики, що випливають із поточної ситуації в Донбасі та переговірного процесу з командою президента України Володимира Зеленського.
Ми, своєю чергою, виходимо з того, що тільки у разі блокування найнебезпечніших дій Росії та запобігання наперед програшним ініціативам українського керівництва Київ отримає можливість зміцнити свій контроль над розвитком конфлікту і наблизитися до рішення, яке відповідає його інтересам.
Наведені нижче п'ять сценаріїв вибудувані нами від двох найімовірніших у нинішніх умовах, а саме — "Швидке врегулювання на умовах Росії" та "Нав'язування "замороженого" конфлікту в Донбасі", до двох менш імовірних — "Війна на виснаження" і "Поступове мирне врегулювання".
Останні події свідчать, що між обома країнами розпочався діалог про шляхи виходу з конфлікту. Зокрема, керівником офісу президента Зеленського, тобто, фактично, другим головним у країні посадовцем, став Андрій Єрмак. Ще у вересні 2019 року він запевняв, що президент Зеленський увійде в історію як людина, котра закінчила війну.
З іменем Єрмака в Україні пов'язують і два успішних раунди обміну полоненими та ув'язненими з Росією, зокрема й визволення відомого у світі кримського режисера Олега Сенцова. А віцепрем'єр РФ Дмітрій Козак назвав п. Єрмака головним двигуном нового контракту з питань транзиту російського газу в Європу через Україну.
Тим часом січневі перестановки у вищих ешелонах влади в Росії засвідчили зростання ролі російського візаві Андрія Єрмака — тепер уже заступника голови адміністрації президента РФ Дмітрія Козака. Він також відомий тим, що з 2014 року курирував в уряді "реконструкцію Криму", а з 2015-го — "гуманітарну підтримку" ОРДЛО. Тепер він офіційно відповідає за "український напрям", і Єрмак відкрито називає його "більш конструктивним" переговірником, порівняно з відомим куратором проєкту "Новороссия" Владіславом Сурковим.
Заяви президента Зеленського під час і після Мюнхенської конференції з питань безпеки свідчать, що українська сторона налаштована піти на компроміси, яких вимагає Росія. Зокрема, Зеленський не виключив патрулювання територій ОРДЛО спільними силами бойовиків і українських сил безпеки. А це вже елемент визнання сепаратистів, чого так хочуть у Кремлі.
Неприємним продовженням мюнхенської історії стала поява проєкту рішення про створення так званої консультативної ради для вироблення "пропозицій для політичних і правових рішень з урегулювання конфлікту відповідно до Комплексу заходів…" Пізніше, 13 березня, сам Андрій Єрмак визнав, що є необхідність узгоджувати з "ДНР/ЛНР" "конституційну реформу в частині децентралізації та питання, які стосуються місцевих виборів". Це ще один крок назустріч вимогам Кремля.
З іншого боку, ще в грудні 2019 року Єрмак заявив, що у разі надмірного тиску й диктату з боку Росії ОРДЛО просто остаточно "відріжуть" від України, і країна продовжить шлях на Захід. Поки що від своїх погроз Єрмак публічно не відмовлявся.
Тим часом Владімір Путін під час першої зустрічі з Зеленським у Парижі заявив, що необхідно "синхронізувати процес досягнення перемир'я з проведенням в Україні політичних реформ, передбачених Мінськими угодами".
Тобто, навіть незаважаючи на ознаки конструктивного діалогу, обидві сторони по-різному бачать кінцевий результат переговорів. І це, а також продовження бойових дій у Донбасі, може стати нездоланною перешкодою на шляху як "швидкого миру", так і "заморозки" конфлікту.
Лютневе загострення на лінії фронту і нові втрати напередодні чергової зустрічі ТКГ в Мінську свідчать, що Путін не має наміру відмовлятися від військового тиску та провокування України, навіть попри те, що одночасно вимагає від Зеленського незаперечного виконання Мінських домовленостей.
Тому шлях до двох менш імовірних сценаріїв лежить через проміжний сценарій — "Зрив мирного процесу". Він припускає можливість нової агресії з боку Росії, яка в разі успіху приведе до миру на її умовах, а невдача підштовхне Росію до ще більшої самоізоляції та конфронтації з Заходом або до кардинальних внутрішніх змін.
Сценарій "Швидке мирне врегулювання на умовах Росії"
Уявлення про етапи такого сценарію може дати "План-концепція урегулювання кризи на Південному Сході України шляхом поетапного створення умов для реалізації Мінських домовленостей від 12.02.2015 року", підготовлений лідером ОПЗЖ Віктором Медведчуком і привселюдно схвалений президентом РФ Владіміром Путіним 18 липня 2019 року в Санкт-Петербурзі.
Ключові елементи сценарію:
— визнання Україною керівництва "ДНР/ЛНР" легітимними представниками населення ОРДЛО;
— усунення посередництва ФРН, Франції та ООН при розробці деталей (дорожньої карти) повернення ОРДЛО до складу України;
— одержання згоди й підтримки України в просуванні рішення про зняття міжнародних, передусім європейських, санкцій із РФ в обмін на пільгові умови поставок енергоносіїв (природного газу, нафти й нафтопродуктів, енергетичного вугілля);
— легалізація окупаційних військ на території ОРДЛО під виглядом "миротворців" і/або "спільних патрулів" із "народною міліцією ОРДЛО".
Імовірні наслідки для України:
— втрата Україною міжнародної підтримки й припинення санкцій проти РФ, уведених за наслідки збройної агресії в 2014–2019 роках;
— падіння внутрішньої підтримки й легітимності дій українських Збройних сил зі стримування російських військ у Донбасі;
— поновлення й загострення громадянського протистояння всередині країни.
Враховуючи вагу наслідків такого сценарію для збереження української держави й демократії, керівництву України слід утримуватися від входження в процес реалізації сценарію "швидкого мирного врегулювання".
А якщо ні, то вже в короткостроковій перспективі це призведе до встановлення зовнішнього управління країною з боку РФ, а в середньостроковій виникне реальна загроза розпаду держави.
На нашу думку, в українського керівництва є низка інструментів для недопущення такого повороту подій:
1) з метою збереження міжнародної підтримки та дружнього посередництва Німеччини і Франції Україна може запропонувати створення в рамках "нормандської четвірки" експертної групи, яка розробить план виведення з території ОРДЛО підрозділів ЗС РФ і російських приватних військових компаній (ПВК), а також порядку й умов для міжнародної місії спостереження за процесом такого виведення і роззброєння незаконних військових формувань ОРДЛО. Це має стати неодмінною умовою імплементації "формули Штайнмаєра" в українське законодавство і гарантією того, що "особливий статус" ОРДЛО не буде використаний для подальшої дестабілізації України;
2) Україна може запропонувати проєкт резолюції Ради Безпеки ООН, щоб затвердити план демілітаризації ОРДЛО. Від готовності Росії виконувати цей план і не перешкоджати роззброєнню "корпусів" "ДНР/ЛНР" і залежатиме доля антиросійських санкцій Європейського Союзу, їх скорочення чи нарощування. Зокрема, механізмом запуску повного скасування санкцій має стати офіційна заява України про відновлення повного контролю над державним кордоном в ОРДЛО;
3) при цьому, ймовірно, Україна буде проти участі в міжнародній місії в Донбасі представників країн, які в рамках Генеральної Асамблеї ООН були проти резолюцій, що засуджують анексію Криму, порушення прав людини в окупованому Криму, агресію РФ у Чорному та Азовському морях;
4) в українські закони може бути внесена заборона на участь у виборах громадян, які отримали паспорти іноземної держави-агресора.
5) у Законі "Про особливості державної політики із забезпечення суверенітету над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях" може з'явитися заборона на проведення виборів і референдумів в ОРДЛО до виведення всіх іноземних військ, відновлення контролю над державним кордоном, відновлення роботи українських органів влади та дії законів України;
6) Київ відхилятиме будь-які спроби російської сторони пов'язати прогрес переговорів із мирного врегулювання в Донбасі з переговорами про умови та ціни прямих поставок російського природного газу в Україну;
7) постійний і наполегливий діалог із представниками Франції та Німеччини, урядами держав — членів ЄС про те, чому прямі переговори між Україною й "ДНР/ЛНР" не відповідають інтересам України і не можуть вважатися кроком назустріч миру:
а) так звані керівники "ДНР/ЛНР" не контролюють "військових корпусів" і не мають реальних повноважень, щоб забезпечити повне припинення вогню, відведення військ та озброєнь, безперешкодний і безпечний моніторинг місією ОБСЄ навіть виконання Мінських домовленостей;
б) "керівники "ДНР/ЛНР" не є законно обраними й не представляють інтереси жителів окупованих територій;
в) "керівництво "ДНР/ЛНР" не визнає Конституцію та закони України, у рамках яких захищаються права громадян і забезпечуються вільні й чесні вибори;
г) "керівництво "ДНР/ЛНР" складається з громадян РФ та осіб, які в результаті переходу на службу у ЗС РФ або в російські спецслужби автоматично втратили громадянство України й тому не можуть брати участь у будь-яких виборах на території України;
д) "керівництво "ДНР/ЛНР" упродовж 2014–2019 рр. систематично погрожувало й перешкоджало роботі українських і міжнародних гуманітарних місій в ОРДЛО;
е) "керівництво "ДНР/ЛНР" причетне до скоєння військових злочинів — знищення Боїнга МН17, захоплення заручників, катувань і страт військовополонених та мирних громадян.
Сценарій "Нав'язування Україні "замороженого" конфлікту в Донбасі"
Головна риса такого сценарію — готовність Росії припинити збройну агресію в обмін на згоду України визнати втрату Криму й ОРДЛО, а також підтримати повне скасування міжнародних санкцій. Таким чином, статус і майбутнє ОРДЛО залишаються неврегульованими, інтеграція України в ЄС і НАТО — заблокованою, а відносини між РФ та Заходом відновлюються на довоєнних умовах.
Ключові елементи сценарію:
—у нормандському форматі досягається домовленість про припинення вогню, а повернення ОРДЛО до складу України визнається неможливим через розбіжності з приводу виконання Мінських домовленостей 2014–2015 років;
— Росія й Україна погоджуються на миротворчу місію ООН на лінії розмежування в Донбасі;
— в ОРДЛО активізуються процеси політично-адміністративної інтеграції із РФ.
Наслідки для України:
—окуповані ОРДЛО і Крим стають винагородою Путіну в обмін на припинення війни. Україна залишається в так званій "сірій зоні безпеки" між НАТО й РФ без жодних гарантій незалежності та цілісності в майбутньому;
— відразу після припинення війни Кремль активізує невоєнні способи втручання у внутрішні справи України з метою подальшої дестабілізації та розколу країни, щоб унеможливити й назавжди заблокувати її рух до ЄС і НАТО;
— паралельно з цим, окуповані території ОРДЛО Росія використовує для проведення масштабних соціальних експериментів і формування "новоросійської ідентичності", їх застосування в суміжних країнах, які були колись частинами Російської імперії. Крім того, ОРДЛО буде використане як тренувальний табір для створення збройних формувань, здатних воювати за інтереси Росії в будь-якій точці світу і придушувати внутрішні конфлікти.
Можливі дії України на уникнення такого сценарію:
1) відкидати спроби Росії або західних посередників нав'язати різні варіанти "нейтралітету" (фінського чи австрійського), який не передбачатиме дійового та обов'язкового механізму допомоги Україні на випадок нових зовнішніх загроз її незалежності;
2) запропонувати США і ЄС створити постійний консультаційний механізм із погодження та контролю над дією антиросійських санкцій. Зокрема запропонувати застосування санкцій, збитки від яких для РФ були б не меншими, ніж втрати України внаслідок окупації Криму та Донбасу;
3) розпочати переговори зі США про визнання України одним із "головних союзників поза НАТО" (Major Non-NATO Ally) та зміцнення зв'язків шляхом укладення Договору про оборонне співробітництво, на взірець договорів США–Японія, США–Південна Корея.
4) у рамках співпраці з ЄС і окремими європейськими державами розвивати проєкти, спрямовані на зниження (аж до повного припинення) імпорту й споживання російських енергоносіїв, їх заміщення шляхом розвитку власного видобутку та поновлюваних джерел енергії;
5) проводити внутрішні реформи, спрямовані на збереження й поліпшення людського капіталу країни, створення нової промисловості та сфери послуг на основі досягнень "четвертої хвилі індустріальної революції".
Сценарій "Зрив мирного процесу"
Якщо в процесі підготовки берлінської зустрічі в "нормандському форматі" або під час переговорів у рамках Тристоронньої контактної групи в Мінську Україна не прийме умов РФ, Москва може перейти до активних силових заходів, супроводжуваних новим витком інформаційної війни, аби покласти вину за ескалацію конфлікту на Україну.
Ключові елементи сценарію:
—створення приводу до активізації бойових дій у Донбасі з залученням регулярних підрозділів ЗС РФ, зокрема сил спеціального призначення;
— провокування заворушень і насильства з участю представників радикальних націоналістичних формувань, організацій ветеранів воєнних кампаній 2014–2019 років, особливо в Києві та регіонах із компактним проживанням національних меншин — Одесі, Харкові, Закарпатті;
— провокування внутрішньополітичної кризи в Україні задля дискредитації президента й уряду.
Наслідки для України
З оглядкою на дії Росії в Україні, з високою ймовірністю можна стверджувати, що Кремль спробує синхронізувати дії зі зриву мирного процесу та створення політичної кризи. У разі успіху таких дій Україна втратить зовнішню підтримку в мирному процесі, а Росія отримає привід, щоб виправдати свою військову присутність у Донбасі та погрожувати новим вторгненням задля "захисту своїх громадян і російськомовного населення". Посилення військового тиску може, як у серпні 2014-го та лютому 2015 року, примусити Україну до нових, ще тяжчих поступок і/або втрати нових територій.
Можливі дії України на запобігання такому сценарію
Крім кроків, перелічених вище в рамках реагування на сценарій "швидкого миру", стійкість України залежатиме від таких дій влади:
1) запобігання загрозам безпеці та цивільному порядку шляхом зосередження зусиль і повної взаємодії під єдиним командуванням спецпідрозділів Служби безпеки, Міністерства внутрішніх справ та Збройних сил. Перенесення центру прийняття всіх рішень із відбиття агресії РФ і запобігання внутрішній кризі в конституційний орган — Раду національної безпеки і оборони;
2) стримування радикальних політичних сил та ветеранської спільноти керівництвом країни шляхом проведення інтенсивного політичного діалогу і залучення до розробки елементів мирного врегулювання, вирішення проблем ветеранів.
3) налагодження постійного зв'язку і каналу консультацій із керівництвом ключових країн ЄС, новим керівництвом Європейської комісії та фракціями Європейського парламенту, керівництвом дружніх країн "великої двадцятки" у процесі підготовки до переговорів із Росією; проактивна робота із західними медіа для роз'яснення позиції України, інформування про ситуацію в країні й на лінії розмежування.
Сценарій "Продовження конфлікту на виснаження та ізоляцію України"
У разі невдачі з нав'язуванням Україні своїх умов шляхом переговорів і військового тиску Росія переведе конфлікт з Україною у формат постійної гонки озброєнь, військових провокацій та економічної блокади. Однак тривале протистояння з Україною буде лише елементом ширшого курсу керівництва РФ на довготривалу конфронтацію з Заходом. Мета такого сценарію — добитися від Заходу визнання України "сферою інтересів РФ" в обмін на зниження загрози повномасштабного конфлікту з Росією.
Ключові елементи сценарію:
— продовження бойових дій у Донбасі і нарощування можливостей для наступу та захоплення нових територій;
— підштовхування сусідніх з Україною держав (Білорусь, Молдова, Угорщина) до конфронтації й ворожих дій стосовно Києва;
— нарощування військової присутності в Азово-Чорноморській акваторії з метою часткової або повної блокади українських портів;
— припинення поставок енергоносіїв в Україну, зокрема транзиту природного газу;
— активна підтримка проросійських партій і рухів для провокування нового розколу суспільства та чергового громадянського протистояння.
Імовірні наслідки для України
Тривалий збройний конфлікт і економічний тиск РФ — серйозні загрози для внутрішнього розвитку України та збереження демократії. Погіршення умов життя, порівняно з сусідніми європейськими державами, поглиблюватиме демографічну кризу та посилюватиме відплив працездатних громадян. У політичному житті зростатимуть роль і вплив еліт, чиї добробут і влада пов'язані з війною. Відтак, в Україні можуть скластися умови для формування авторитарного режиму та наступного розриву з Заходом. Зрештою мілітаризований, поліцейський режим приведе країну до об'єднання з Росією.
Дії України на уникнення такого сценарію
Стійкість у затяжному конфлікті з Росією залежатиме від здатності України продемонструвати й довести Заходу цінність своєї боротьби і незалежності для регіональної та світової безпеки. Для цього керівництво країни мусить докласти зусиль на таких напрямах:
— проведення внутрішніх реформ;
— зміцнення зв'язків із лідерами й істеблішментом західних країн, чий світогляд, незалежно від партійної приналежності, сформований під впливом нових технологій і наукових досягнень, при розумінні важливості глобальних проблем і неприйнятті насильства й війни як способів вирішення міждержавних проблем;
— підтримка зусиль українського громадянського суспільства та української діаспори, спрямованих на створення і зміцнення горизонтальних зв'язків із західними суспільствами, втілення спільних транскордонних проєктів у сфері освіти, науки й медіа.
Важливим, на нашу думку, етапом у розвитку потенціалу відкритості та надійності України як партнера ЄС є політика, спрямована на приєднання України до Шенгенського договору.Відкритість України, з одного боку, і здатність гарантувати цілісність своїх контрольованих кордонів та внутрішню безпеку — з іншого, доведе її цінність як потенційного члена Європейської спільноти. І, навпаки, потрапляння України в повну залежність від Росії означатиме тільки різке зростання всього спектра загроз для колективної безпеки та стабільності ЄС.
Сценарій "Поступове врегулювання конфлікту на основі повної територіальної цілісності України"
Відкриття такого сценарію цілком залежить від можливості повного перезавантаження влади в Росії і повернення країни на шлях побудови правової демократичної держави. Останні конституційні ініціативи Владіміра Путіна і судові процеси в Росії свідчать, що імовірність такого сценарію навіть після 2024 року залишається найнижчою.
Незважаючи на це, Україні вже тепер треба продемонструвати дії, які покажуть усім зацікавленим у світі сторонам, що країна готова до поступового врегулювання всіх спірних питань із Росією, якщо та, своєю чергою, буде готова визнати за Україною право на безпечний і незалежний розвиток.
Можливі стартові позиції України в такому сценарії:
— повна деокупація Донбасу і згода Росії розпочати процес компенсації збитків, завданих Українській державі та громадянам внаслідок війни й окупації;
— підготовка умов для переходу до реалізації такого сценарію, крім усього іншого, продемонструє відповідальність України за свою безпеку і передбачуваність дій на випадок радикальних змін у Росії.
Дії України з підготовки такого сценарію:
1) зберігати тверду позицію про неможливість мирного врегулювання в Донбасі, якщо Росія не готова визнати і припинити окупацію, вивести війська та розпочати з Україною переговори про відшкодування збитків і про майбутній статус Криму;
2) проводити політичні консультації з елітами провідних західних країн для формування підтримки України в її намірах і планах із деокупації Донбасу;
3) прийняти пакет законів, які передбачають повноваження і порядок дій органів влади на випадок початку деокупації ОРДЛО, зокрема у взаємодії з Росією;
4) прийняти рішення про забезпечення прав та свобод громадян, які проживали на окупованих територіях, і умови звільнення від відповідальності громадян, котрі брали участь у воєнних діях на боці Росії. Прийняти рішення, що розгляд питань кримінальної відповідальності за дії в зоні збройного конфлікту, вчинені з 2014 року, відбуватиметься на основі взаємного визнання Україною і Росією юрисдикції Міжнародного кримінального суду.
5) провести точну оцінку збитків, завданих війною, і необхідних ресурсів для відновлення ОРДЛО та визначити умови залучення міжнародної допомоги для здійснення політики післявоєнного розвитку Донбасу.
Повне перезавантаження влади і перемога Володимира Зеленського на хвилі критики та зростання суспільного неприйняття Петра Порошенка були розцінені керівництвом Росії як можливість повернути собі вплив на Україну, втрачений після Революції Гідності 2014 року.
Варіант "швидкого миру" підноситься українському лідерові як єдино можливий шлях збереження влади та популярності в країні, морально втомленій від війни й нереалізованих соціально-економічних очікувань.
Однак українське суспільство, у тому числі більшість виборців Зеленського, вже не сприймають Росію інакше як екзистенційну загрозу своєму незалежному й демократичному існуванню. Тому український президент не може прийняти умови миру, які обмежать суверенітет країни або звільнять Росію від відповідальності за розв'язану війну та заподіяні збитки. Зеленський швидше погодиться із втратою ОРДЛО й "замороженням" конфлікту, ніж із включенням до складу держави територій, керованих російським Генштабом і ФСБ.
З іншого боку, Кремль не може відмовитися від мети відновити контроль над Україною. Щоб похитнути твердість Києва на переговорах, Росія продовжить воєнні операції в Донбасі та інформаційні диверсії всередині країни. Результат такого протистояння залежить не тільки від концентрації сил Росії, а й від здатності української влади проводити внутрішні реформи та зберігати підтримку Євросоюзу.
