Мінська модель: забути не можна впровадити?

І. Огляд політичних подій за тиждень

ІІ. Аналітична довідка

Фракція «Блок Петра Порошенка» закликала розглянути питання про відставку міністра охорони здоров’я України Олександра Квіташвілі. За словами першого заступника голови фракції Ігоря Кононенка, внутрішній аудит засвідчив, що ситуація в Міністерстві охорони здоров’я некерована. Крім того, на засіданні Ради було порушено питання про профпридатність міністра оборони Степана Полторака та міністра внутрішніх справ Арсена Авакова на. Депутати закликали кабмін перевірити цих міністрів.

Верховна Рада дала згоду на затримання і арешт голови Апеляційного суду Києва Антона Чернушенка. Постанова про затримання судді підтримали 276 народних депутатів, за арешт – 273 народні обранці. Як відомо, А. Чернушенко підозрюється у скоєнні злочинів за статтями «незаконне втручання в роботу автоматизованої системи документообігу суду» та «винесення суддею завідомо неправосудних судових рішень».

Тристоронні переговори щодо газу в форматі Україна-Росія-Європейський союз завершилися безрезультатно. Як заявив міністр енергетики та вугільної промисловості України Володимир Демчишин, Україна не планує закуповувати газ у «Газпрому», і доки не домовиться про ціну, обходитиметься поставками з інших джерел. За словами міністра, наступний раунд переговорів може пройти у вересні поточного року.

Служба безпеки України депортувала з країни журналістку російського «Першого каналу» Олександру Черепніну за антиукраїнську діяльність. У відомстві зазначили, що підставою для депортації з країни стала «антиукраїнська деструктивна діяльність» журналістки, зокрема  намагання  зняти підставний ролик, який би дискредитував українську владу.

Україна призупинила закупівлю російського газу, і з  1 липня імпортує природний газ тільки з боку Словаччини. Про це повідомив начальник відділу зв'язків з громадськістю та пресою Укртрансгазу Максим Белявський. Водночас  голова правління компанії «Газпром» Олексій Міллер заявив, що «Газпром» без передоплати не постачатиме газ в Україну ні за якою ціною.

Президент вніс до ВР проект змін до Конституції в частині децентралізації. Як випливає з документа,  «територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України. Декілька громад становлять район». Автономна Республіка Крим та області є регіонами України. Водночас статус автономії Криму та Севастополя як окремих адміністративних одиниць зберігся.

Голова «Донецької народної республіки» Олександр Захарченко призначив на 18 жовтня 2015 року проведення «місцевих виборів» на території «ДНР» відповідно до Мінських угод.  «Вибори, як того вимагають пп. 4 і 12 Комплексу заходів, відбудуться «на підставі закону України «Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей» в частині, що не суперечить Конституції і законам «ДНР», – заявив О.Захарченко.

Народні депутати звільнили Ігоря Шевченка з посади міністра екології та природних ресурсів України. Як йдеться в повідомленні прес-служби уряду, рішення ухвалено  з огляду на те, що Мінприроди, як центральний орган виконавчої влади, втратило керованість і не забезпечує виконання базових функцій і зобов'язань держави у сфері охорони навколишнього середовища. Як відомо, ініціатором звільнення урядовця став прем'єр-міністр України Арсеній Яценюк. Пізніше стало відомо, що звільнений міністр екології хоче йти в мери Києва чи Одеси.

Міністр охорони здоров'я Олександр Квіташвілі заявив, що написав заяву про відставку.  Перед цим  міністра Квіташвілі критикували за повільний темп реформ, а у  БПП запропонували звільнити Квіташвілі з посади через «некеровану ситуацію в міністерстві.

Спеціальна моніторингова місія (СММ) ОБСЄ констатувала значне погіршення ситуації з безпекою на Донбасі. Місія продовжує фіксувати використання важкої військової техніки на лінії зіткнення, а також нарощування озброєнь біля деяких населених пунктів. Про це заявив  заступник голови Спеціальної моніторингової місії (СММ) ОБСЄ в Україні Олександр Хуг.

Верховна Рада України підтримала запропоновану Президентом країни Петром Порошенко кандидатуру Василя Грицака і призначила його на посаду голови Служби безпеки України. Спікер Володимир Гройсман нагадав, що 18 червня ВР звільнила Валентина Наливайченка з посади голови СБУ. Пізніше Президент призначив В.Грицака тимчасовим виконувачем обов'язки голови СБУ, після чого подав до парламенту подання про призначення його на відповідний пост.

Верховна Рада ухвалила закон про реструктуризацію валютних кредитів. Відповідно до закону, кредит конвертується за офіційним курсом НБУ на дату укладення договору, курсова різниця списується банками. Пізніше група нардепів зареєструвала у ВР проект постанови про скасування результатів голосування за законопроект.

Лідер фракції «Блок Петра Порошенка» Юрій Луценко, який закликав парламент проголосувати за законопроект «Про реструктуризацію зобов'язань за кредитами в іноземній валюті», написав заяву про складання повноважень керівника фракції. Про причини такого раптового рішення прес-служба політика і сам Луценко поки нічого не повідомляв.

ІІ. Аналітична довідка

МІНСЬКА МОДЕЛЬ: ЗАБУТИ НЕ МОЖНА ВПРОВАДИТИ?

Початок реформи децентралізації в Україні, робота Конституційної комісії над змінами до Конституції, наближення виборів до органів місцевої влади є  ключовими процесами у внутрішньополітичному житті країни на цьому етапі. За логікою Мінських домовленостей вони мали проходити  водночас  з  воєнною деескалацією  на Донбасі, поступовим відновленням контролю України над цими територіями і їх залученням до загальнонаціональних політичних процесів. Так мало бути згідно з формулою Мінську-2.   Втім, на практиці ця модель  не реалізується навіть в першій своїй  стадії – зменшення напруги на фронті немає. Поряд з цим  з боку самопроголошених республік вже лунають заяви про  призначення ними  в односторонньому порядку  виборів на «їхній» території. Фактично, це означає, що роль ефективного  механізму вирішення конфлікту Мінськ-2 досі  не відіграє і в короткостроковій перспективі навряд чи зможе відігравати.  Саме тому зараз як ніколи доречно  проаналізувати, чому  станом на сьогодні мінська модель зайшла майже у глухий кут, а  її корекція чи ревізія може бути одним з питань порядку денного. 

Політичні вимоги самопроголошених «ДНР»/ «ЛНР»:

чому вони неминучі і на що вони орієнтовані?

Самопроголошені лідери «ДНР» демонструють готовність  провести так звані місцеві вибори на окупованій території, але  без виконання  інших  положень Мінських домовленостей (припинення вогню, відведення важкої техніки,  виведення всіх збройних формувань). Це не перша політична вимога, що цілком відповідає політиці і пропозиціям Росії щодо цього конфлікту: примушення Києва до прямого діалогу з  лідерами сепаратистів,  формальна реінтеграція   непідконтрольних  районів в українську державу,  але  з наданням   безпрецедентного рівня незалежності від центральної влади у всіх політико-адміністративних питаннях, окрім фінансування з українського бюджету. «Ініціатива» з місцевими виборами – це один з елементів цієї політики тиску на Київ. Втім, вона має свої особливості.  По-перше, це  стагнація у реалізації Мінського процесу : при збереженні воєнної напруги на фронті перехід до політичного діалогу з непідконтрольними районами Донбасу є неможливим  як формально (на основі Мінських документів), так і на практиці. Якщо для України припинення або зведення до  мінімального рівня  бойових зіткнень  є принциповою умовою для прогресу за Мінським форматом, то для Росії та «ДНР»/ «ЛНР» воєнні методи – це один  з допоміжних інструментів для політичної розмови. По-друге, на тлі кризи Мінської моделі  в Україні розпочалася  конституційна реформа, зокрема, в частині децентралізації, та підготовка до проведення повсюдних місцевих виборів. Ані у першому, ані у другому процесі самопроголошені формування не задіяні якраз-таки через відсутність прогресу  в рамках воєнної деескалації як умови для переходу до політичного діалогу. Відтак, заява про наміри провести вибори  на непідконтрольній території виглядає винятково як спроба «оживити» Мінський процес у тому вигляді, який вигідний Росії та самопроголошеним республікам. Фактично, плани щодо проведення таких виборів на окупованій нині території є спробою  перевести  переговори на інші рейки, «прозондувати» ґрунт  на предмет готовності і України, і Заходу відповісти на цей виклик  з боку Росії і самопроголошених формувань. Це означає чергову спробу з їхнього боку перейти до обговорення політичної стадії врегулювання конфлікту, минаючи фазу воєнної деескалації.

Загалом же ризики остаточного зриву Мінського статус-кво станом на сьогодні є доволі високими. Можливо, найвищими за останні півроку.  Аналогічний сценарій із заповадженням відокремленого виборчого процесу вже реалізовували лідери сепаратистських утворень 2 листопада минулого року (наступного тижня після парламентських виборів в Україні 2014 року). Тоді цей сценарій спровокував новий виток ескалації конфлікту, створив «псевдоаргументацію» щодо нібито готовності сепаратистських утворень йти узгодженим шляхом  врегулювання конфлікту.  Де-факто, «вибори» від 2 листопада стали останньою краплею  для  остаточного зриву першого Мінського мирного протоколу від 5 вересня 2014 року. Очевидно, примара минулорічного сценарію, за задумом ватажків самопроголошених республік, має спонукати українську сторону до більшої поступливості та, водночас, активізувати західні країни (ЄС та США) у їхньому тискові на офіційну владу в Києві задля збереження Мінських домовленостей будь-якою ціною.

Мінська модель: чим далі, тим складніше?

Інтереси Києва та підтримка Заходу: як знайти «золоту середину»?  

Зацікавленість західних партнерів України у реалізації «мінської моделі» є одним з   факторів, на якому намагається грати Росія вустами самопроголошених лідерів «ДНР» і «ЛНР».  На тлі воєнної ескалації як  одного з традиційних способів шантажу і примушення української влади до нових поступок  Росії і її сателітам, цю карту  з місцевими виборами вони і намагаються  розіграти.  Очевидним є сподівання Росії, що саме така лінія поведінки матиме успіх, оскільки  Мінська модель на сьогодні є чи не останньою можливою спробою  дипломатично  і політично врегулювати проблему. Це єдиний  узгоджений на міжнародному рівні формат врегулювання конфлікту. Саме тому без виконання пунктів    щодо воєнної деескалації  і  виникає «пропозиція» перейти одразу до політичної.

Загальна проблема Мінської моделі сьогодні якраз і полягає у тому, що вона де-факто на міжнародному рівні  визнана єдиною  платформою, на базі якої має  відбуватися  перехід до завершення конфлікту. Альтернативи Мінським домовленостям поки що ані з української сторони, ані з позиції  Заходу не розроблено. Відповідно,  зараз дискусія навколо реалізації цієї моделі відбувається за схемою:  чим очевиднішою стає неефективність цієї моделі, чим більше порушень  відбувається і чим менші шанси на її повноцінне  впровадження в життя – тим сильнішим (поки що) є захист цієї моделі з боку деяких зацікавлених сторін (зокрема, Заходу) і тим більшою буде готовність  до «корегування» умов та термінів  виконання тих чи інших положень цих домовленостей.  На практиці це означає, окрім іншого, готовність західних партнерів України дивитись крізь пальці на фактичне ігнорування лідерами самопроголошених «ДНР» та «ЛНР» деяких положень Мінської угоди (зокрема, положень п.10 про виведення збройних формувань та найманців), а також цілковиту відсутність режиму тиші.

Шантаж  «гарячою» ситуацією на фронті звичайно створює підстави для певної гнучкості і більшої поступливості як з боку Заходу, так і з боку офіційної влади України, але аж ніяк  не гарантує  готовності йти на будь-які компроміси в політичних питаннях. Так, це зондування ґрунту виборчим питанням з боку «ДНР» на цьому етапі виявилося провальним. Навіть ОБСЄ офіційно заявило устами  Керівника Бюро з демократичних інститутів і прав людини, що місія спостереження за виборами може бути сформована лише за запитом офіційної влади України, а не самопроголошених «суб’єктів».  Тобто, політична «спокуса» проголосити проведення виборів на непідконтрольній території є, попри нереалістичність такого кроку та його цілковите розходження з іншими, основоположними умовами початку мирного процесу. Але в той же час і Україна, і   Захід, скоріше за все, на такі «поступки», як перехід до політичного врегулювання в обхід воєнного, не підуть.  

При цьому ключовою у цьому контексті буде позиція саме української влади, яка є підписантом  Мінських домовленостей і, відповідно, несе частину  прямої відповідальності  за їх імплементацію. Тиск з боку Росії та, можливо, західних країн, щодо перегляду логіки  мирного процесу, переходу одразу до політичної частини Мінську  залежатимуть багато в чому від  позиції, яку обійматиме в цьому питанні Україна. Чим більш зрозумілою, визначеною і  жорсткою щодо виконання перших ключових положень Мінську буде політика Української держави, тим  меншим буде політичний тиск  на неї  з боку інших акторів. Межа чутливості щодо Мінської моделі  має визначатися наразі в Києві.

Як наслідок, сьогодні Україна фактично опинилася перед вибором: (1) продовжувати  бути «гнучкою», наполягати на  виконанні мінських зобов’язань попри  відсутність прогресу у цьому питанні або ж  (2) пропонувати власний порядок денний щодо нинішньої ситуації та шляхів виходу з глухого Мінського кута,  в якому наразі, очевидно, опинилися всі: і учасники конфлікту (ані Україну, ані навіть Росію ця модель не влаштовує цілком і повністю), і  країни  Заходу як стейкхолдери процесу. Друга модель  не означає обов’язкового виходу з Мінського процесу загалом (хоча і це можливо) – вона передбачає як мінімум пошук відповіді на запитання: якщо Мінська модель не виконується, то як ми маємо діяти в цих умовах;  де  пролягає «червона лінія» для визнання Мінської моделі недієздатною; на які саме  компроміси де-факто готова йти українська сторона.

Майже п’ять місяців перебування у «сірій зоні» невиконуваних  Мінських зобов’язань свідчать: ініціативність у відповіді на вищевказані та інші питання має виявляти українська сторона. В першу чергу – у розмові зі своїми партнерами на Заході як опорою у  переговорах з Росією. Зі стратегічної точки зору такий крок  необхідно зробити саме зараз – коли в Україні розпочато процес конституційної реформи, підготовки до повсюдних місцевих виборів. І все це – на тлі продовження війни на Сході і відсутності фактичних підстав переходити до політичної частини Мінську. Якщо така ініціатива «корекції» або ревізії статусу-кво з боку України не відбудеться, то політичні вимоги з боку самопроголошених лідерів лунатимуть все частіше і в певний момент можуть  в контексті воєнної ескалації сягнути свої мети.

 «Україна у фокусі» – щотижневий інформаційно-аналітичний бюлетень Фонду «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва» (http://dif.org.ua).

Аналітики фонду «ДІ»:

Ірина Бекешкіна
Марія Золкіна
Руслан Кермач
Олексій Сидорчук

Редактор випуску: Ірина Філіпчук